從統一中來，為統一而去

4個部委依次發言。

他們是國家發改委、國土資源部、農業部和國家標準委。

在這次國家標準發布會上，國家發改委、國土資源部、農業部和國家標準委分別對《高標準農田建設通則》國家標準發布的背景、意義，標準的主要內容，以及我國未來高標準農田建設、標準體系建設工作的安排等進行了介紹。

是什么原因使4個重要國家部委共襄此會，聯合進行有關介紹和解讀？

這其實從側面反映了有關《高標準農田建設通則》國家標準的誕生背景。

“高標準農田建設涉及多個部門和各個地方，目前，各相關部門都各自圍繞行業需求制定了行業標準，許多地方也制定了地方標準，但建設標準參差不齊、難以統一考核評價的問題比較突出。此次發布的《高標準農田建設通則》國家標準是高標準農田建設標準體系的核心和基礎，對于實現全國技術標準的統一，解決高標準農田‘建什么、怎么建’的問題，實現國家標準、行業標準、地方標準上下結合、相互銜接具有重要作用。”發布會當天，國家標準委政研室對媒體表示。

誠然如此。國家標準委副主任于欣麗、國家發改委農村經濟司司長高俊才、國土資源部土地整治中心主任吳海洋、農業部種植業管理司副司長何才文等在發言中，都從宏觀層面及各自行業角度，不約而同強調了“亟需統一標準”的問題。

高俊才說，統一建設標準，對規范高標準農田建設至關重要。他指出：“要在綜合現有相關行業標準、部門標準的基礎上……建立健全科學統一、層次分明、結構合理的高標準農田建設標準體系。”而《高標準農田建設 通則》，正是該標準體系的首部標準，是高標準農田建設標準體系統一布局的“第一步”。

吳海洋說，編制科學合理、實用可行的通用性、基礎性國家標準，指導各相關部門和各地推進高標準農田建設，有利于從國家層面規范各項相關建設工作，做好各部門、上下的銜接協調和同口徑統計。

何才文也說，高標準農田建設是一項跨地區、跨行業、跨部門的綜合性系統工程，要統籌規劃協同進行。

于欣麗更指出：“據統計，截止到2014年5月，全國約有農田建設相關標準639項，其中現行國家標準173項、行業標準309項、地方標準157項。這些標準……為提高農業綜合生產能力提供了有力支撐，但同時也存在標準結構不合理、體系不完善、系統性不強等問題。”她說，從內容上看，部分標準的指標要求較為籠統；從結構上看，標準之間銜接不夠緊密，層次不夠合理，難以構成科學統一的標準體系，不能滿足新時期高標準農田建設的需要。

《高標準農田建設通則》，為統一而去，堪稱生而有之的功用。

這或許從某種程度上詮釋了標準制定中各部門立足相關領域，兼顧全面進步，統一意見，群策群力的過程。4個部委聯合組織編制，4個部委分別專業解讀。高標準農田建設，牽涉方方面面。統一，這不僅是現實性的需求，更來自國家戰略性部署的要求。

2013年，國務院批復的《全國高標準農田建設總體規劃》提出，到2020年，建成集中連片、旱澇保收的高標準農田8億畝。高標準農田建設已成為國家戰略部署。“耕地是農業生產的重要物質基礎，高標準農田是耕地中的精華。開發高標準農田建設，對確保國家糧食安全，促進農業現代化發展具有重要作用。”吳海洋說。

“三農”問題，土地為重。黨中央、國務院歷來高度重視耕地保護和高標準農田建設。

《高標準農田建設通則》是貫徹落實黨中央、國務院關于高標準農田建設的戰略部署的重要技術支撐，是高質量完成高標準農田建設任務的基本要求，對全面規范推進高標準農田建設具有極為重要的意義。

“編制《高標準農田建設通則》，有利于‘規劃標準統一、資金渠道不變、相互協調配合、信息互通共享、積極推進整合、共同完成目標’的高標準農田建設實施方式的有效落實。”吳海洋強調。“規劃標準統一、資金渠道不變、相互協調配合、信息互通共享、積極推進整合、共同完成目標”實施方式是《全國高標準農田建設總體規劃》的明文要求。

吳海洋在發布會上講了《高標準農田建設通則》編制的故事——

2012年7月2日，國家發改委組織召開部際協調會議，明確由國土資源部牽頭，會同農業部等相關部門編制《高標準農田建設通則》，并由國家標準委負責協調指導。

2013年1月25日，國家標準委將《高標準農田建設通則》列入國家標準立項計劃。

在編制過程中，國土資源部、農業部與國家發改委、財政部、水利部、國家統計局、國家林業局、國家農業綜合開發辦公室等有關部門多次溝通，求同存異，達成共識。編制單位按照國家標準管理程序和要求，在認真總結多年來土地整治、農田水利建設、農業綜合開發、高產農田創建等與高標準農田建設相關實踐的基礎上，廣泛征求和吸納各方意見，不斷完善，完成了《高標準農田建設通則》（送審稿）起草工作。

2013年7月，《高標準農田建設 通則》（送審稿）通過了全國國土資源技術標準委員會審查。經與有關部門進一步溝通協調和修改完善，完成了《高標準農田建設通則》（報批稿）。

2014年5月6日，《高標準農田建設通則》通過了國家標準委審查。

“《高標準農田建設通則》綜合多個部門相關技術標準、管理要求及地方實踐經驗，是高標準農田建設基礎性、通用性國家標準。”吳海洋說。

從編制過程更清楚地知道，這是個多方參與、統一履責、眾志成城的故事。發布會上，包括4個部委在內的標準參與單位統一出席，因為他們都是故事的角色，也是責任使然。

《高標準農田建設通則》，從統一中來，堪稱統一智慧的結晶。

從統一中來，為統一而去，作為中國高標準農田建設標準體系中的第一部國家標準，《高標準農田建設通則》的出臺，開局良好。

高標準農田當然需要高質量的標準。“下一步，我們將按照‘科學規劃、合理布局、突出重點、協調推進’的原則，加快高標準農田建設國家標準制定步伐，同時引導各行業、各地方制定實施配套的行業標準和地方標準，形成上下結合、相互銜接、互為補充的高標準農田建設標準體系。”于欣麗說。

一個“重大思路性”轉變

1個概念明晰了。

“高標準農田”，是指“土地平整、集中連片、設施完善、農田配套、土壤肥沃、生態良好、抗災能力強，與現代農業生產和經營方式相適應的旱澇保收、高產穩產，劃定為永久基本農田的耕地”。

這是首部《高標準農田建設通則》國家標準在“術語和定義”中對高標準農田的最新概念描述。

相較于2012年3月1日農業部實施的《高標準農田建設標準》行業標準、2012年7月1日國土資源部實施的《高標準基本農田建設標準》行業標準和其他以往各類標準的有關描述，《高標準農田建設通則》國家標準的最新“術語和定義”更顯系統、全面、精準、明晰。

農業部《高標準農田建設標準》行業標準原來這樣描述：“高標準農田是指土地平整，集中連片，耕作層深厚，土壤肥沃無明顯障礙因素，田間灌排設施完善，灌排保障較高，路、林、電等配套，能夠滿足農作物高產栽培、節能節水、機械化作業等現代化生產要求，達到持續高產穩產、優質高效和安全環保的農田。”比之最新《高標準農田建設通則》，缺少基本農田等方面的具體限定……

國土資源部《高標準基本農田建設標準》行業標準原來這樣描述：“高標準基本農田是指一定時期內，通過農村土地整治形成的集中連片、設施配套、高產穩產、生態良好、抗災能力強、與現代農業生產和經營方式相適應的基本農田。包括經過整治后達到標準的原有基本農田和新劃定的基本農田。”比之最新《高標準農田建設通則》，缺少土地質量等方面的具體限定……

概念是基礎。《高標準農田建設通則》國家標準——“一個標準定乾坤。”進步和變化顯而易見。變化，不只是字眼上的不同，條文上的明晰，更決定性的因素在于標準制定者思路的轉變。

“《高標準農田建設通則》國家標準，一個突出的亮點就是在加強農田基礎設施建設的同時，把土壤改良、培肥地力、耕地質量監測網點等作為重要建設內容，體現了高標準農田建設重大思路性轉變。”何才文在發布會上說。

因為，基于對高標準農田的最新定義，《高標準農田建設通則》這樣界定“高標準農田建設”，即“為建設高標準農田，改善或消除主要限制性因素、全面提升農田質量而開展的土地平整、土壤改良、灌溉與排水、田間道路、農田防護與生態環境保持、農田輸配電以及其他工程建設，并保障其高效利用的建設活動。”

正如何才文所言，“土壤改良和培肥是高標準農田建設的重要內容。”《高標準農田建設通則》國家標準特別明確了對農田質量的關鍵要求，原則規定“應堅持數量、質量、生態相統一，促進耕地節約集約利用，提升耕地質量，改善生態環境。”

據了解，《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）》提出，守住18億畝耕地紅線，確保15.6億畝基本農田數量不減少、質量有提高。

長期的科研觀測表明，優質耕地基礎地力對糧食產量的貢獻率在60%至70%，而存在各種障礙因素的耕地土壤貢獻率只有40%左右。高標準農田建設要堅持工程措施和農藝措施并重的原則，既要實現土地平整、農田基礎設施完善配套，更要實現土壤肥沃、生態良好、高產穩產。

“通過《高標準農田建設通則》國家標準的實施，引導各地在高標準農田建設中，重視并建設好耕地的內在質量，確保耕地綜合生產能力持續提升，”何才文強調，“確保國家糧食安全最重要的是堅守18億畝耕地紅線，同時重視耕地質量紅線，切實提高綜合生產能力。高標準農田建設是確保耕地數量的基礎，是提高耕地質量的手段。”

為了最大限度保證優質農田作為高標準農田，保障永久基本農田的質量，《高標準農田建設通則》國家標準確定了高標準農田建設的重點區域、限制區域和禁止區域3類區域。

本刊記者在國家標準館調取文獻獲悉，這種界定一改以往有關標準按行政區域劃分的做法，以《高標準基本農田建設標準》有關條款為藍本，參考GB/T28407《農用地質量分等規程》有關要求，并補充了國家發改委《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃（2009-2020年）、國農辦【2009】163號《國家農業綜合開發高標準農田建設示范工程建設標準（試行）》及水利、農業、林業等部門有關規定，且對“禁止區域”界定中增加了“土地污染嚴重的區域”一項。

不難看出，這些改進都基本圍繞確保農田質量等問題展開。

的確，農田質量有保證，國家糧食安全才有保證，不是嗎？

一個接民意的標準

3個階段1個堅持。

記者對照國土資源部《高標準基本農田建設標準》行業標準與《高標準農田建設通則》國家標準發現，《高標準農田建設 通則》國家標準堅持了國土資源部《高標準基本農田建設標準》行業標準有關“充分尊重農民意愿”的原則和要求，并作了進一步完善。

堅持充分尊重農民意愿，在高標準農田建設的3個階段都有體現。這3個階段是——高標準農田建設前、高標準農田建設中、高標準農田建成后。在《高標準農田建設通則》中，維護農民權益原則貫穿高標準農田建設全過程。

這也是《高標準農田建設通則》國家標準的一大亮點。

《高標準農田建設通則》在“管理要求”一章明確提出要求：

“7.1.1 高標準農田建設前，應查清土地權屬現狀，做到四至界址清楚、地類面積準確、權屬手續合法；調查了解土地權利人權屬調整意愿，及時解決土地權屬糾紛。”

“7.1.2高標準農田建設中，涉及土地權屬調整的，要在尊重權利人意愿的前提下，及時編制、公告和報批土地權屬調整方案，組織簽訂權屬調整協議。”

“7.1.3高標準農田建成后，應根據權屬調整方案和調整協議，依法進行土地確權，辦理土地變更登記手續，發放土地權利證書，及時更新地籍檔案資料。”

吳海洋表示，《高標準農田建設通則》強調充分尊重農民意愿，維護土地權利人合法權益，切實保障農民在高標準農田建設中的知情權、參與權和收益權。

聯想到前幾年有些地方出現農民“被上樓”的矛盾現象，我們看到，這個規定從頂層設計出發，去規避高標準農田建設中不和諧的可能性。農民對自己的事是有發言權的，國家標準說。《高標準農田建設通則》國家標準，關心農民權益，關注基層問題，走的是在民主中進步的路子。或許，在執行的過程中還會遇到這樣那樣的情況，但“今日長纓在手，明朝縛住蒼龍”，解決“三農”問題，由此會順暢許多。

充分尊重農民意愿——這是一個接民意的標準。

一個“智慧化”的伏筆

2個段落提及信息化。

一處在《高標準農田建設通則》第6章“6.7 農田輸配電”版塊，其中兩個條款都對農田輸配電工程應配合信息化作了有關要求，最后一條明確“根據高標準農田現代化、信息化的建設和管理要求，可合理布設弱電設施”。

一處在《高標準農田建設通則》第7章中，拿出一個完整版塊，對高標準農田信息化建設單獨作出規定，即“7.5 信息化建設與檔案管理”部分，重點要求采用信息化手段，實現高標準農田建設信息的“上圖入庫”。

對此，吳海洋在發布會上是這樣進行介紹的——《高標準農田建設通則》要求采用信息化手段對高標準農田建設進行管理，實現集中統一、全程全面、實時動態的管理目標；依托國土資源綜合信息監管平臺，定期全面報備建設信息，實現建成的高標準農田及時“上圖入庫”和部門共享，做到高標準農田建設底數清、情況明、數據準，全面動態掌握高標準農田建設、資金投入、建后管護及耕地質量等級變化等情況，為考核評價提供依據。

這些涉及信息化的條款尤其是“7.5 信息化建設與檔案管理”部分一百字左右的描述，無疑是《高標準農田建設 通則》國家標準中一段重要的內容。這為傳統色彩較濃的中國農業賦予了極強的現代氣息。

這是一個信號，也是一個伏筆。

2014年3月16日，黨中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，規劃對“推進智慧城市建設”和“加快農業現代化進程”等作出新的部署和要求。

媒體解讀——智慧城市成為新型城鎮化的重要方向。

專家認為——農業不實現現代化，智慧城市建設遠未成功。

事實上，農業現代化，很大程度上離不開農業信息化建設，也就是發展“智慧農業”。

歷史告訴我們，在中國，農村的問題和城市的問題是一體的。城鎮化是解決“三農”問題的重要途徑。

因此，現在打開“百度百科”，對智慧城市的名詞解釋，已經把“智慧農業”納入總體概念之中。

從這個意義上來說，高標準農田建設的信息化規定，是促進農業信息化的重要一筆，促進“智慧農業”的適時發力，有利于未來智慧城市建設的提前布局，有利于新型城鎮化的全面推進。

《新華日報》此前刊文指出：“智慧化，是信息化發展的最新階段……是覆蓋現代化全局的戰略舉措。”

基于此，《高標準農田建設通則》國家標準兩處提及信息化，前奏也已奏響；雖然，這只是我國高標準農田標準體系建設的第一步，但步子邁得很好，正扣時代的脈搏，踩準了步點……

先標準化而建，后標準化而管

第5條“基本原則”著意深遠。

吳海洋說：“《高標準農田建設通則》明確了高標準農田建設應遵循規劃引導，因地制宜，數量、質量、生態并重，維護權益和可持續利用5條基本原則。”

可持續利用，是第5條基本原則。這最后一條原則特別值得一提。

可持續——視線關注在長效性上。

重點是建后管護與利用。

翻開《高標準農田建設通則》國家標準文本，關于“建后管護與利用”的規定，占了整整一頁，23行。

“注重高標準農田建設與管護利用并重，確保長久發揮效益，”吳海洋介紹，“通則把建設內容與技術要求作為重點的同時，注重對建后的管護利用，明確規定建成的高標準農田應劃定為基本農田，實行永久保護；提出建立政府主導，農村集體經濟組織管理，農戶、專業管護人員以及專業協會等共同參與的管護體系；要求通過土壤培肥、加強農業科技配套與應用、加強工程設施管護、加強地質災害等災害防治新技術應用，確保建成的高標準農田建設成效持續發揮。”

首尾兼顧，綜合考慮，《高標準農田建設通則》國家標準的制定沒有短視。

其實，這種思想和眼光在高標準農田建設標準化的全盤工作中都有體現。

說到首和尾的問題，于欣麗在《高標準農田建設通則》發布會的講話中有一段即興發言，本刊記者將其整理再現。

她說：“我們可以看到，在國家層面上，我們抓住高標準農田建設的一首一尾兩個關鍵點。這個首呢，是《高標準農田建設通則》國家標準，解決的是高標準農田在建設中‘建什么’和‘怎么建’的問題；那么，《高標準農田建設評價規范》這個標準解決的是高標準農田建成以后對它的評價的問題。所以，一首一尾，通過一首一尾的國標標準的制定，那么我們就抓住了高標準農田建設的關鍵環節，以標準制定水平提升來推動和支撐高標準農田建設。”——這是她在解釋國家標準委有關下一步高標準農田建設標準體系工作安排時講的。

何謂《高標準農田建設評價規范》？于欣麗指出，高標準農田建設的基礎性、通用性技術要求主要涉及建設中的基本要求和建成后的利用評價兩大方面。針對前者，我們已經批準發布了《高標準農田建設通則》，針對后者，我們將在今年立項開展《高標準農田建設評價規范》國家標準的制定工作，爭取在2015年發布。

不管是對高標準農田“建成后利用評價”國家標準《高標準農田建設評價規范》新立項的下一步安排，還是《高標準農田建設通則》國家標準中對“建后管護與利用”的23行新規，瞄準的都是對高標準農田建設建成后的標準化管理。先標準化而建，后標準化而管。標準化的足跡不留盲點，標準化的步子有序邁開。

在發布會后的國家標準委農食部辦公室里，記者看到一摞《高標準農田建設通則》國家標準文件矗立一角，正在等待派發。

第一步已經踏下，第二步即將啟動。《高標準農田建設通則》于2014年6月25日正式實施；《高標準農田建設評價規范》國家標準箭在弦上——我們拭目以待。

于欣麗說：“高標準農田建設標準體系涉及面廣、工作量大，時間緊、任務重。下一步，我們充分發揮標準化管理部門的牽頭作用，統籌協調高標準農田建設標準體系建設和標準制定工作……按照‘統一管理、分工負責、公開透明、多方參與’的原則，加強與高標準農田建設有關部門的協調配合，形成工作合力，共同制定實施標準。加強對有關標準化技術委員會的管理，充分發揮各技術委員會的組織協調功能，充分考慮各地區差異，廣泛征求各行業、各領域專家意見，確保高標準農田建設有關標準的質量。”

“要加強備案管理，確保體系完善。從建立完善高標準農田建設標準體系的角度，加強高標準農田建設相關行業、地方標準的審核備案，避免各行業、各層級標準之間的重復交叉。”

當然，隨著標準體系建設步子邁開的配套動作也要打好。根據國家標準委的有關部署，要“強化標準宣貫，高效實施高標準農田建設標準體系”。標準重在實施，做好標準宣貫工作，是保證標準有效實施的重要前提。應當大力宣傳貫徹《高標準農田建設通則》國家標準的重要意義和關鍵作用，推動形成全社會關注高標準農田建設，關注糧食安全的濃厚氛圍。同時，加強對標準使用者的宣傳培訓，推動《高標準農田建設 通則》國家標準的實施，引導各行業、各地方有序開展高標準農田建設相關工作。

高俊才還在會上報告了《全國高標準農田建設總體規劃》從“田、土、水、路、林、電、技、管”8個方面對高標準農田建設提出的進一步目標——

“田”：整治田塊，提高農田平整度，促進田塊集中，優化農田結構布局；

“土”：改良土壤，提升土壤有機質含量，促進土壤養分平衡，改善耕作層土壤理化性狀；

“水”：建設灌排設施，改善農田灌排和集蓄水條件，提高水資源利用效率，增強旱澇保收能力；

“路”：整修田間道路，提高田間交通配套水平，提高農業機械作業覆蓋率；

“林”：完善農田防護林網，提高農田水土保持能力和防災減災能力，改善農田生態條件；

“電”：配套農田輸配電設施，提高用電質量和安全水平，增強農業生產電力保障能力；

“技”：加強農業科技服務，健全農田監測網絡，提高農業科技服務能力；

“管”：強化后續管護，明確管護責任、完善管護機制、健全管護措施、落實管護資金，確保工程長久發揮效益。

這是我國高標準農田建設領域的總的“八項規定”。“八項規定”出臺了，每一個行業、每一個地區都要自我比照：我們的差距還有多遠？