近年世界糧食價格劇烈波動引發(fā)各界對糧食安全問題的廣泛關(guān)注和思考。2012年初，聯(lián)合國人權(quán)理事會糧食權(quán)特別報告員奧立維爾·舒特（Olivier Schutter）發(fā)表了題為《世貿(mào)組織與后全球糧食危機時期議程》的報告（以下簡稱“舒特報告”），提出現(xiàn)有的世貿(mào)組織（WTO）多邊貿(mào)易體制限制了發(fā)展中國家維護糧食安全的能力。WTO總干事拉米對此進行了反駁。鑒于糧食安全問題對我意義重大，這一爭論值得我們高度重視。

一、“舒特報告”的主要內(nèi)容

舒特在報告中闡述了貿(mào)易與糧食權(quán)及糧食安全的關(guān)系，認為WTO貿(mào)易規(guī)則及其所代表的貿(mào)易自由化理念與實現(xiàn)糧食安全的目標(biāo)在某些情況下有沖突，強調(diào)糧食權(quán)作為人類的基本權(quán)利，應(yīng)超越貿(mào)易、投資等商業(yè)考量，具有優(yōu)先地位。因此，當(dāng)二者發(fā)生矛盾時，應(yīng)修改貿(mào)易規(guī)則以保障糧食權(quán)和糧食安全的實現(xiàn)。

（一）WTO規(guī)則與糧食安全的關(guān)系

報告認為，WTO貿(mào)易規(guī)則從五個方面束縛了發(fā)展中國家解決糧食安全問題的能力：

1．限制了發(fā)展中國家對農(nóng)業(yè)投資的能力

WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的“綠箱”和“黃箱”標(biāo)準(zhǔn)存在問題。“綠箱”條款多數(shù)源于發(fā)達國家烏拉圭回合談判時期，談判的重點是限制發(fā)達國家給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補貼，而當(dāng)時眾多發(fā)展中國家正在進行政策調(diào)整，對農(nóng)業(yè)的公共投資顯著下降，“綠箱”的設(shè)計未考慮發(fā)展中國家的因素，因此不適應(yīng)發(fā)展中國家的國情。

“黃箱”政策規(guī)定，大多數(shù)發(fā)展中國家“微量允許”空間只有農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的10%。《農(nóng)業(yè)協(xié)定》規(guī)定，一項支持措施如果不能滿足“綠箱”的特定標(biāo)準(zhǔn)，就會被認定為扭曲貿(mào)易，從而計入“黃箱”。根據(jù)以上規(guī)則，新的保障糧食安全的政策很可能被納入“黃箱”，導(dǎo)致發(fā)展中國家突破承諾的水平。出于此種擔(dān)憂，發(fā)展中國家往往對實施保障糧食安全的政策持慎重態(tài)度。雖然WTO承認糧食安全問題的重要性，但其規(guī)則在本質(zhì)上把政府對農(nóng)業(yè)的支持認定為對貿(mào)易自由化的偏離，其具體條款的設(shè)計實際把糧食安全和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)置于貿(mào)易之后。

2．無法保障小農(nóng)生計和糧食安全，也不利于政府增加對保障糧食安全的投入

鑒于“綠箱”關(guān)于直接支付和保險計劃的標(biāo)準(zhǔn)是以發(fā)達國家大農(nóng)場和產(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為參照的，其條款對于發(fā)展中國家勞動密集的小規(guī)模生產(chǎn)模式缺乏適配性。以“收入安全網(wǎng)”為例，根據(jù)現(xiàn)有“綠箱”規(guī)則，農(nóng)民僅可通過收入保險計劃獲得安全網(wǎng)支持，但必須在非常具體的特定條件之下，包括收入損失要超過前五年平均水平等。發(fā)展中國家由于缺乏足夠的人力和財力來記錄農(nóng)民收入并進行復(fù)雜計算，很難使用這些條款。

3．對國家糧食儲備的限制條件不盡合理

糧食危機使人們重新重視糧食儲備在應(yīng)對糧價波動和緊急糧食供給方面的作用。糧食儲備可以在國內(nèi)和國際市場間形成緩沖，緩解糧價飆升的影響，并在糧食短缺時提供戰(zhàn)略性供給保障。

現(xiàn)有“綠箱”規(guī)則為糧食儲備設(shè)定了標(biāo)準(zhǔn)，包括要有明確的目標(biāo)、財務(wù)透明以及按市場價格收儲等。雖然規(guī)定發(fā)展中國家在收購價格方面享有可以管理其儲備糧采購和出售價格的靈活性，但管理價格和市場價格的差額部分應(yīng)計入扭曲貿(mào)易的支持總量（AMS）。此外，還要遵守WTO有關(guān)國家糧食儲備的其他規(guī)則，如國營貿(mào)易和公共采購規(guī)則等，這也給建立糧食儲備帶來技術(shù)和法律上的復(fù)雜性。

4．限制了建立國內(nèi)有序市場的政策工具，使發(fā)展中國家在應(yīng)對糧價危機時缺乏行之有效的手段

擴大糧食生產(chǎn)本身并不能完全保障糧食安全，必須有一套行之有效的貿(mào)易政策來管理、協(xié)調(diào)糧食生產(chǎn)與貿(mào)易，以滿足脆弱人口的糧食需求。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有高風(fēng)險性，受氣候、病蟲害以及供求形勢等一系列因素的影響。各成員政府通過支持重要糧食產(chǎn)品生產(chǎn)長期致力于建立應(yīng)對價格、供求波動的機制，一些國家建立的公共市場營銷機構(gòu)發(fā)揮了重要作用。

公共市場營銷機構(gòu)主要從事出口商品管理，通常通過配額管理體系對國內(nèi)供給進行直接調(diào)控，為生產(chǎn)者提供風(fēng)險管理支持，為生產(chǎn)者、加工商及銷售商等談判價格搭建平臺。在貿(mào)易自由化引導(dǎo)下出現(xiàn)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集中趨勢不一定符合生產(chǎn)者和消費者的最大利益，在這種情況下，公共市場營銷機構(gòu)也可以為中小農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者可持續(xù)發(fā)展提供機會。

20世紀80-90年代，貿(mào)易自由化改變了人們對公共市場營銷機構(gòu)及其他穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格和供給政策的看法，一些經(jīng)濟學(xué)家批評公共市場營銷機構(gòu)是保護主義、低效率和扭曲市場的信號。發(fā)展中國家在政策調(diào)整過程中撤銷了公共市場營銷機構(gòu)或?qū)ζ渌接谢趵缁睾险勁兄校趯γ罋W國內(nèi)管理價格計劃導(dǎo)致過度生產(chǎn)的擔(dān)憂之下，公共市場營銷機構(gòu)的行為被認定扭曲了貿(mào)易，其應(yīng)對市場失控及保障糧食安全方面的作用被忽視，導(dǎo)致公共市場營銷機構(gòu)被取消。在近年來糧食危機爆發(fā)的背景下，應(yīng)重新審視公共市場營銷機構(gòu)在應(yīng)對當(dāng)前和未來挑戰(zhàn)的潛力以及為可持續(xù)糧食生產(chǎn)發(fā)揮的作用。

雖然《農(nóng)業(yè)協(xié)定》并未禁止建立公共市場營銷機構(gòu)，但關(guān)于關(guān)稅和配額的貿(mào)易規(guī)則限制了其作用發(fā)揮，因為公共市場營銷機構(gòu)需要通過對進口數(shù)量進行管理的機制才能充分發(fā)揮其調(diào)控價格和供給的功能。在這方面影響最大的是WTO成員的市場準(zhǔn)入承諾。WTO要求所有邊境措施關(guān)稅化，成員只能選擇通過關(guān)稅或關(guān)稅配額的方法對關(guān)系國計民生的戰(zhàn)略農(nóng)產(chǎn)品實施進口調(diào)控。WTO設(shè)立了大量關(guān)稅配額，而僅有少數(shù)發(fā)展中國家可以使用。這一方面是因為發(fā)展中國家缺乏管理能力和資源，另一方面是因為在烏拉圭談判中，大部分發(fā)展中國家未保留國內(nèi)調(diào)控機制，因而對爭取關(guān)稅配額缺乏動力。未來自由化的趨勢使關(guān)稅配額管理的要求和標(biāo)準(zhǔn)更趨嚴格和復(fù)雜。而且依照發(fā)達國家經(jīng)驗來規(guī)范關(guān)稅配額使用，將使其管理成本很高，難以在發(fā)展中國家推廣。在關(guān)稅配額難以使用的情況下，關(guān)稅是WTO框架下發(fā)展中國家唯一可以調(diào)節(jié)貿(mào)易流的手段。

一些專家認為多哈談判中確立的“特殊保障機制”（SSM）和“特殊產(chǎn)品”（SP）足以保障發(fā)展中國家在關(guān)稅方面的靈活性。然而，SSM和SP對于構(gòu)建有序的國內(nèi)市場的作用仍是有限的。SSM僅可在最極端的價格和數(shù)量波動情況下使用，而且是臨時措施。此外，SSM是應(yīng)對價格下跌情況的，而不是為價格飆升設(shè)計的，但價格向上或向下波動均會對糧食安全造成傷害。確定一個平衡貧困人口購買力和貧困小農(nóng)生計的價格區(qū)間是富有挑戰(zhàn)性的任務(wù)，主要障礙仍是決策者對于違反世貿(mào)規(guī)則的顧忌。

總之，發(fā)展中國家目前缺乏應(yīng)對價格波動的政策工具，在這種情況下，發(fā)展中國家以前關(guān)于公共市場營銷機構(gòu)的成功經(jīng)驗應(yīng)被重新考慮；美、加、澳等發(fā)達國家的農(nóng)民合作社、單一銷售商和價格穩(wěn)定機制等其他風(fēng)險管理措施應(yīng)得到借鑒。

5．過分強調(diào)貿(mào)易自由化誤導(dǎo)發(fā)展中國家過度依賴糧食國際貿(mào)易來解決本國的糧食安全問題，忽略了糧食生產(chǎn)，導(dǎo)致最終失去糧食生產(chǎn)能力而只能依賴進口

報告認為，過去幾十年，許多發(fā)展中國家日益依賴國際糧食貿(mào)易來滿足國內(nèi)需求。20世紀70年代直到21世紀初，糧價低迷為選擇依靠國際貿(mào)易而不是國內(nèi)糧食生產(chǎn)提供了理由。隨著進口糧食價格降低以及發(fā)達國家過度生產(chǎn)導(dǎo)致的國際市場供給充足，進口糧食似乎成為一種安全且成本較低的滿足糧食需求的政策，許多發(fā)展中國家將國內(nèi)農(nóng)業(yè)從糧食生產(chǎn)調(diào)整為以出口為導(dǎo)向的非糧專業(yè)化生產(chǎn)。這一趨勢在最不發(fā)達國家更為明顯。

具有潛在糧食生產(chǎn)能力的發(fā)展中國家日益依賴國際貿(mào)易，這將對糧食安全產(chǎn)生直接或間接的影響，特別是價格大幅波動時會對糧食安全產(chǎn)生嚴重的負面影響。從微觀層面看，進口糧價飆升使進口國貧困人口無法負擔(dān)。作為生產(chǎn)者，發(fā)展中國家的小農(nóng)議價能力很弱，農(nóng)產(chǎn)品價格上漲不一定使他們受益，生產(chǎn)價格遠低于零售價，價格上漲的利潤多被加工商和貿(mào)易商獲取；而作為糧食購買者，他們則需支付零售價。價格下跌也對小農(nóng)構(gòu)成挑戰(zhàn)，雖然他們支出減少，但收入也將縮減。從宏觀層面看，當(dāng)出口產(chǎn)品價格下跌時，發(fā)展中國家出口收入下降。當(dāng)廉價的進口產(chǎn)品涌入國內(nèi)市場時，國內(nèi)生產(chǎn)者難以競爭遭受沖擊；糧食價格上漲時，糧食凈進口國就會出現(xiàn)國際收支平衡的問題。在依賴糧食進口的情況下，生產(chǎn)者和消費者均會對貿(mào)易條件惡化和價格波動顯得更為脆弱，高度依賴國際貿(mào)易的國家將很難抵御其他國家過度生產(chǎn)或減產(chǎn)帶來的外部沖擊。依賴國際市場的風(fēng)險在糧價低迷時還不甚明顯，但當(dāng)糧價飆升時則會發(fā)生糧食進口成本飛漲、難以保證糧食來源及融資困難等情況。

因此，面對糧食危機，全球已形成共識，即有必要增加對農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的投資，提高糧食生產(chǎn)能力，降低對國際貿(mào)易的依賴。應(yīng)該強調(diào)的是，從國際市場采購廉價糧食的短期利益不應(yīng)導(dǎo)致發(fā)展中國家犧牲其糧食生產(chǎn)能力的長期利益。

此外，在糧食危機面前，許多發(fā)展中國家的自然反應(yīng)是降低糧食進口關(guān)稅，放松糧食進口。但當(dāng)糧價飆升兩到三倍的情況下，降低本已不高的關(guān)稅無異于杯水車薪。而且，雖然作為緊急的應(yīng)對手段，降低糧食產(chǎn)品關(guān)稅是必要的，但降低關(guān)稅是否符合發(fā)展中國家長期目標(biāo)需要慎重考慮。長遠看，促進糧食生產(chǎn)不僅要求增加對農(nóng)業(yè)的投資，而且需要對糧食產(chǎn)品維持一定的關(guān)稅水平來保護國內(nèi)小農(nóng)免受進口沖擊。

報告認為，作為聯(lián)合國應(yīng)對全球糧食安全危機的國際組織之一，WTO對糧食安全沒有給予充分重視。比如，多哈回合農(nóng)業(yè)談判要解決的問題還都是2001-2006年形勢下的問題，并沒有對世界糧食危機與農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相互關(guān)系予以充分研究和討論。如果這種情況繼續(xù)下去，未來農(nóng)業(yè)貿(mào)易規(guī)則將不可能很好地解決糧食安全問題，并會阻礙全球治理在解決世界糧食安全問題上發(fā)揮作用。

（二）對多哈談判改革農(nóng)業(yè)貿(mào)易規(guī)則的建議

報告強調(diào)，完全由市場決定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不可能根本改善發(fā)展中國家糧食安全狀況，WTO貿(mào)易規(guī)則和對農(nóng)業(yè)政策的改革應(yīng)首先考慮糧食安全，貿(mào)易自由化應(yīng)放在次要地位。報告要求在多哈回合談判中應(yīng)保留并繼續(xù)擴大發(fā)展中成員的靈活性，使他們能夠充分利用國際貿(mào)易規(guī)則和本國農(nóng)業(yè)政策解決糧食安全問題。為此，報告對多哈回合農(nóng)業(yè)談判提出以下六點建議：

1．加強WTO解決糧食安全問題的能力。通過談判解決《農(nóng)業(yè)協(xié)定》對糧食安全關(guān)注不夠的問題，使WTO條款可以更好地為人類糧食權(quán)服務(wù)，尤其應(yīng)確保“綠箱”標(biāo)準(zhǔn)不會阻礙制定支持糧食安全的政策，并符合發(fā)展中國家特定國情。

2．明確用于糧食安全目的的國家糧食儲備不是扭曲貿(mào)易的國內(nèi)支持。調(diào)整《農(nóng)業(yè)協(xié)定》和其他WTO協(xié)定條款以確保可以建立國家、區(qū)域和國際的糧食儲備。

3．不再禁止公共市場營銷機構(gòu)對市場供給的調(diào)控行為。

4．發(fā)展中國家應(yīng)將國內(nèi)市場與國際市場價格波動隔離，以減少對糧食安全的不利影響。完善和加強特殊保障機制和特殊產(chǎn)品的安排。發(fā)展中國家有權(quán)調(diào)控糧食進口數(shù)量以應(yīng)對價格波動，可以糧食安全為由拒絕降低相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅，可以考慮為保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展而降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的進口關(guān)稅。

5．發(fā)展中國家應(yīng)改變過度依賴農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易解決糧食安全問題的現(xiàn)狀。增強自身糧食生產(chǎn)能力，重點支持貧困農(nóng)民小規(guī)模生產(chǎn)，支持基本口糧生產(chǎn)。

6．若多哈回合無果，應(yīng)從中長期考慮對WTO貿(mào)易規(guī)則進行調(diào)整。避免將有關(guān)糧食安全的支持措施作為扭曲貿(mào)易的措施加以限制，包括“綠箱”標(biāo)準(zhǔn)及保障措施的規(guī)則。此類調(diào)整應(yīng)從速進行，并且不應(yīng)要求發(fā)展中國家做出相應(yīng)的減讓。

二、拉米總干事對“舒特報告”的反駁

因報告直指WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》在糧食安全方面存在的缺陷，WTO總干事拉米高調(diào)發(fā)表致舒特的公開信，明確表示不贊成舒特的觀點。拉米強調(diào)貿(mào)易不但不會妨礙糧食安全的實現(xiàn)，相反自由貿(mào)易通過優(yōu)化資源配置、提高效率和帶動經(jīng)濟增長來促進糧食安全。

（一）WTO十分重視糧食安全問題

WTO成員將糧食安全置于《農(nóng)業(yè)協(xié)定》及多哈發(fā)展議程的核心地位，糧食安全是多哈談判不可分割的內(nèi)容。無論是烏拉圭回合《農(nóng)業(yè)協(xié)定》還是多哈回合農(nóng)業(yè)談判的初步結(jié)果，均為發(fā)展中國家更好地解決糧食安全問題留出了充足的政策空間。

（二）貿(mào)易促進糧食安全而不是妨礙糧食安全

對于舒特提出不能依賴國際貿(mào)易實現(xiàn)糧食安全的觀點，拉米強調(diào)多數(shù)聯(lián)合國專家都認為貿(mào)易是糧食安全戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)糧食安全的途徑之一。聯(lián)合國應(yīng)對糧食危機行動框架也認為“更自由的貿(mào)易可為糧食和營養(yǎng)安全做出貢獻”。不符合WTO規(guī)定的扭曲農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易的政策將阻礙實現(xiàn)糧食安全的長期目標(biāo)，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》條款的目標(biāo)即是限制扭曲價格信號的政策，鼓勵有效配置資源，通過GDP增長提高購買力，生產(chǎn)者根據(jù)價格信號和比較優(yōu)勢調(diào)整生產(chǎn)和投資，從而減緩價格壓力，對糧食安全發(fā)揮作用。

（三）扭曲貿(mào)易的措施無助于實現(xiàn)糧食安全

拉米還置疑舒特將國內(nèi)市場與國際市場割裂以避免國際高糧價影響發(fā)展中國家糧食安全的建議，認為發(fā)展中國家出口的農(nóng)產(chǎn)品60%都銷往其他發(fā)展中國家，割裂市場將降低出口國農(nóng)民的市場準(zhǔn)入機會，減少他們的收入。拉米還認為，正是諸如生產(chǎn)補貼、出口補貼、高保護措施和無法預(yù)測的進出口限制等扭曲貿(mào)易的措施造成了2008和2010年糧食價格高漲。扭曲貿(mào)易的補貼政策和限制及禁止貿(mào)易措施只能損害而不是改善發(fā)展中國家的糧食安全狀況。

三、結(jié)語

從舒特和拉米在“糧食安全與貿(mào)易自由化”問題上的爭論，可以得出以下幾點結(jié)論：

（一）貿(mào)易自由化能夠解決糧食安全的觀點值得商榷

西方經(jīng)濟學(xué)理論極力推崇貿(mào)易自由化，認為自由貿(mào)易能夠合理地配置資源，提高效率，解決糧食安全問題，然而，受各國政策和地緣政治等因素的影響，理論與實際畢竟存在巨大差距。實踐證明，貿(mào)易自由化本身的發(fā)展會受諸多因素干擾，其對解決糧食安全的作用也遠非理論推導(dǎo)那樣簡單和明確。2008年以來發(fā)生的世界范圍糧食危機表明，當(dāng)前所謂的貿(mào)易自由化不僅不能夠解決糧食安全，在一些情況下甚至?xí)?dǎo)致糧食安全狀況的惡化。

（二）舒特和拉米觀點的分歧在一定程度上代表了不同利益群體的觀點

舒特更加側(cè)重發(fā)展中國家，更加側(cè)重從弱者的角度分析問題，而拉米則傾向于出口方和發(fā)達國家。拉米作為WTO的領(lǐng)導(dǎo)人倡導(dǎo)貿(mào)易自由化，對舒特報告提出反駁也有維持并推動談判的想法。然而，現(xiàn)有談判基礎(chǔ)是《農(nóng)業(yè)協(xié)定》，而在形成《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的時期，由于發(fā)達國家過度生產(chǎn)導(dǎo)致世界農(nóng)產(chǎn)品價格低迷，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》意在削減包括農(nóng)業(yè)補貼和支持在內(nèi)的大量貿(mào)易扭曲措施，防止生產(chǎn)過剩，而對發(fā)展中國家糧食安全等考慮不夠。

（三）在貿(mào)易自由化進程中必須考慮發(fā)展中成員的特殊性

烏拉圭回合時期全球農(nóng)產(chǎn)品供給過剩，而且貿(mào)易規(guī)則制定權(quán)由發(fā)達國家把持，發(fā)展中國家缺乏與發(fā)達國家博弈的能力，導(dǎo)致WTO農(nóng)業(yè)貿(mào)易規(guī)則并未對發(fā)展中國家提高自身糧食生產(chǎn)能力維持必要的糧食安全水平給予充分重視，發(fā)展中國家因此缺乏有效手段保障糧食安全。盡管在多哈農(nóng)業(yè)談判過程中，發(fā)展中國家為實現(xiàn)糧食安全、生計安全、農(nóng)村發(fā)展等發(fā)展目標(biāo)爭取了一些特殊差別待遇，但多哈回合農(nóng)業(yè)談判畢竟是在烏拉圭《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的基礎(chǔ)上繼續(xù)自由化的改革，無法脫離貿(mào)易優(yōu)先的框架。“舒特報告”所倡導(dǎo)的必須切實考慮發(fā)展中成員在貿(mào)易自由化進程中特殊性的觀點是基于對現(xiàn)行多邊貿(mào)易規(guī)則的深刻反思，很有針對性，值得高度重視。

（四）相較其他發(fā)展中成員，中國在維護糧食安全方面的任務(wù)更艱巨

中國有13億人口，農(nóng)業(yè)競爭力不強同時面臨資源不足的壓力。由于世界糧食貿(mào)易量有限，加之貿(mào)易中的大國效應(yīng)，因此中國必須立足國內(nèi)保障糧食安全。而且，相比其他發(fā)展中成員，中國在加入WTO過程中做出的承諾更多，所受約束更多：市場準(zhǔn)入方面，農(nóng)產(chǎn)品總體關(guān)稅水平較低，僅為15.2%,糧食作物小麥、大米、玉米雖有關(guān)稅配額管理，但配額量大（分別為963.6萬噸、532萬噸和720萬噸），配額內(nèi)外關(guān)稅水平較低（配額內(nèi)稅率1-10%，配額外稅率最高65%）；國內(nèi)支持方面，“黃箱”支持被限定在占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值8.5%的微量允許水平之內(nèi)，低于一般發(fā)展中成員的10%，且中國不能享受《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中“發(fā)展中成員用于鼓勵農(nóng)村發(fā)展和支持小農(nóng)生計的投資和投入物補貼不計入微量允許”的優(yōu)惠待遇。這些都使得中國政府支持保護糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策空間和手段受到嚴格約束，保障糧食安全的任務(wù)更為艱巨。