在去年“三農”形勢出現轉機的基礎上，今年農村經濟形勢繼續(xù)向好的方向發(fā)展，主要表現是：農業(yè)結構調整步伐加快，優(yōu)質和專用農產品種植面積明顯擴大;鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)穩(wěn)步增長，為農民提供的就業(yè)機會繼續(xù)增加;國家宏觀經濟政策不斷向農業(yè)、農村方面傾斜，農民收入增長有望超過去年。例如，今年中央拿出巨額資金支持農村稅費改革;撥出大量糧食和資金擴大退耕還林規(guī)模，大幅度增加農村中小型基礎設施建設資金投入等。但是，當前農村仍然存在著幾個急需解決的問題：比如農民與城市居民的收入差距還在擴大，農村基礎設施供給嚴重滯后，一些地方農民負擔仍然偏重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農戶融資困難的矛盾還沒有根本緩解。面對這些問題，必須調整當前“三農”政策目標，制定并實施切實可行的政策措施。
一、將增加農民收入和提供農村公共品作為解決“三農”問題的主要政策目標
在“三農”政策目標上，要進行兩方面的調整。
一是國家的農業(yè)政策必須從產品目標盡快向收入目標過渡，要緊緊盯住農民收入目標制定農村相關政策。目前，無論是從國民經濟還是從農業(yè)發(fā)展階段來看，農產品供給以及食品安全問題都不是經濟發(fā)展中的主要矛盾，因為我國農產品供給已經普遍過剩，食品短缺時代早已結束。有人擔心，我國人多地少，農業(yè)生產空間狹小，近幾年農產品過剩只是暫時現象，食品安全問題仍要高度重視。事實上，經過20多年的科技進步和現代要素的不斷投入，我國農業(yè)綜合生產能力已經提高到足以滿足城鄉(xiāng)居民生活需要的水平，在這種情況下一旦有某種農產品出現短缺，農民會很快將種植結構調整過來，向市場供應短缺農產品。另外，即使國內一些農產品發(fā)生短缺，我們也沒有必要擔憂，國家完全有外匯支付能力購買國內所需要的農產品。再說，加入WTO后，我國還承諾開放國內市場，擴大大宗農產品市場準入量，這更加為我們的食品安全提供了必要渠道。其實，當前最令人擔心的是農民收入問題。農民收入水平低，增長速度慢，不但影響了農業(yè)、農村經濟的發(fā)展，而且還嚴重抑制了市場消費。現階段，在通貨緊縮和內需不足的情況下，我們迫切需要依靠啟動國內消費品市場帶動經濟增長，而當前消費品市場難以啟動的關鍵是9.3億農民想消費但無錢消費。20世紀90年代以來，由于農民收入增長緩慢，消費能力提高不快，致使農村消費品市場在全國的市場份額出現了不斷萎縮的趨勢。例如，全國縣及縣以下農村市場消費在全社會中的份額，1993年占42%，1995年降為40%，2001年進一步降到37.4%，今年1—8月份又跌至36.6%。農村消費品市場份額不斷萎縮給啟動內需帶來極大的困難，現在宏觀經濟政策調整面臨的困境是，城市居民收入增長快但消費傾向低，農民消費傾向高但收入增長慢。很顯然，必須調整我們的政策目標，將政策重點轉移到增加農民收入上來，為繁榮農村經濟和拉動市場消費創(chuàng)造新的動力。
二是農村公共物品的供給由依靠農民自身向以國家為主的政策目標過渡，讓農民能享受到最基本的國民待遇。長期以來，我國在公共物品供給上實行兩套政策，一套政策是城市所需要的水、電、路、通訊、學校、醫(yī)院、圖書館等公共基礎設施由國家來提供，另一套政策是農村的公共基礎設施主要靠農民自身解決，國家僅給予適當補助。基于這種政策，農村便出現了各種各樣的由農民掏錢搞公共基礎設施建設的現象。然而農民的年均純收入僅相當于城鎮(zhèn)居民的1/3，讓低收入群體自籌資金進行基礎設施建設，必然會進一步降低他們的收入水平，降低他們對工業(yè)品的消費能力。當前，農村公共基礎設施落后，關鍵是農民自身沒有能力為農村提供公共物品。而我以為，農村公共物品應該由政府來提供。理由是：第一，農村公共基礎設施在從屬性上同城市基礎設施一樣都是公共品，同一屬性的公共品應該在供給上采取相同的政策。我國是社會主義國家，強調人人平等，人與人之間、民族之間都享有同等的發(fā)展機會。因此，農民跟城市居民一樣對公共物品有同等享用權。在公共品供給政策上，如果厚此薄彼就會造成城鄉(xiāng)居民發(fā)展機會的不均等，從而加大城鄉(xiāng)差距，導致事實上的歧視和不公，這與我們崇尚的社會公平是相矛盾的。第二，我國農民是一個特殊的群體，在長期的工業(yè)化和城市化過程中他們作出了巨大貢獻，當工業(yè)化進入到現階段國家經濟實力明顯增強時，政府應該為農民提供大量公共物品。過去，我國為了在較低收入水平下順利推進工業(yè)化，國家利用計劃經濟體制，以行政手段從農民那里明拿暗取，積累了大量建設資金，沒有這些積累貢獻就不可能有今天的工業(yè)化基礎。當前，我國工業(yè)化的發(fā)展已經可以無須農業(yè)和農民的任何積累，且國家財政還能反哺農業(yè)、農村和農民。因此，農民應該得到回報，應該享受到工業(yè)化的成果，國家有責任讓農民休養(yǎng)生息。向他們提供所需要的公共基礎設施，變“抽血”為“輸血”。此外，啟動市場擴大內需離不開9.3億農民，為他們提供公共物品有利于帶動農村市場消費，拉動整個經濟的增長。當前，農民消費能力不足，農村消費品市場疲軟，除了農民收入水平過低之外，農村公共基礎設施供給嚴重地不足也是一個重要原因。農村公共物品供給不足，以致行路難、通訊難、就醫(yī)難、上學難、用電飲水難等等。面對諸難，即使農民有錢也無法購買和消費工業(yè)品。從啟動市場擴大內需的戰(zhàn)略高度看，由政府向農民提供公共物品，既可以直接減少農民支出，擴大他們的消費能力，同時又能為農村創(chuàng)造良好的市場消費環(huán)境，因而是一項有百利而無一害的事情。
二、當前解決“三農”問題宜采取五項政策措施
圍繞兩大農村政策目標，當前和今后一段時間內，農村工作既要堅持發(fā)展，也要堅持改革;既要做好“加法”將農民的收入水平搞上去，也要做好“減法”將農民的各種負擔降下來。為此，宜采取五項政策措施。
第一，調整財政和國債投入結構，加大對農村中小型基礎設施建設的投資。為了更好地向農村供給公共物品，解決農民行路難、通訊難、就醫(yī)難、上學難、用電飲水難等問題，明年國家應調整財政和國債投入結構，增加對農業(yè)、農村基礎設施建設的投資數量和比重，使農村能夠獲得較多財政資金，集中用于直接改善農民生產和生活環(huán)境方面來。例如，近兩年可將重點放在縣際及縣鄉(xiāng)之間的農村道路、中小型農田水利、節(jié)水灌溉、人畜飲水、醫(yī)療衛(wèi)生、通電通訊、市場信息體系和鄉(xiāng)村9年制義務教育等建設方面。此外，為了加快農村公共品的供給，政府還可通過財政補助、稅收、價格等政策，引導農民或民營企業(yè)搞一些基礎設施建設，比如以財政補助形式鼓勵農民開展職業(yè)培訓，用補貼的辦法推廣農業(yè)先進技術，以貼息的方法支持農村合作組織和行業(yè)協(xié)會發(fā)展公共服務業(yè)等。
第二，繼續(xù)堅持農村稅費改革，進一步減輕農民負擔。在加入WTO后，要想讓農業(yè)和農村經濟在新的形勢下取得發(fā)展，一條極為重要的政策措施就是不斷減少工業(yè)化和城市化對農民的索取，盡量避免對農民收益的侵蝕。為了減輕農民負擔，中央政府從2000年3月開始，撥付巨額資金先后在安徽、江蘇、河北、內蒙、黑龍江、吉林、江西、山東、河南、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏和浙江、上海等省市區(qū)進行農村稅費改革試點。實踐表明，農村稅費改革可使農民減輕負擔30%左右，個別地區(qū)農民實際減負率超過40%。但是，由于此項改革尚處于試點階段，全國還有1/3省份的農民沒有獲得稅費改革的好處。因此，建議加快農村稅費改革工作步伐，稅費改革由試點變?yōu)橄蛉珖?1個省市區(qū)推廣。為了鞏固農村稅費改革成果，從源頭上減輕農民負擔，今后兩年要著重抓好三項工作：一是增加中央財政對農村稅費改革地區(qū)的轉移支付力度，為稅費改革推廣工作提供資金保障。鄉(xiāng)村財源不足，債務沉重是影響農村稅費改革的主要矛盾，特別是中西部地區(qū)矛盾更加突出。為了保證稅費改革能盡快推廣，其成果又不被侵蝕，中央應穩(wěn)定增加中西部地區(qū)的財政轉移支付資金，東部沿海地區(qū)省級政府也應向基層政府進行財政轉移支付，以緩解這些地方政府財源不足的矛盾，給農村稅費改革創(chuàng)造寬松的外部條件。二是積極解決鄉(xiāng)村9年制義務教育經費問題，讓農民也能享受到與城市居民同樣的待遇。目前，在全國大多數縣及鄉(xiāng)級財政支出中，中小學教育經費支出占到50%以上，在基層財力不足的情況下，向農民攤派就成為無奈選擇。如果這項經費上級不解決，即使推行農村稅費改革，地方政府也會變換手法向農民收取。然而無論是從理論上還是從法律上講，農村中小學教育都是公共品，屬于國家規(guī)定的義務教育，就像城市的9年制義務教育一樣，應該完全由國家來負擔。今后，農村中小學教育支出的主要承擔者，應由縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村為主逐步過渡到以中央和省級財政統(tǒng)籌解決。在中西部地區(qū)，建議中央和省級財政按比例分成統(tǒng)籌解決。在經濟發(fā)達的東部沿海地區(qū)，農村教育支出由省級政府自行統(tǒng)籌解決。近期內，鑒于中央和省級財政并不十分寬裕，兩級財政負擔的農村教育經費支出主要限于鄉(xiāng)村教師工資。三是有步驟地取消農業(yè)稅，給農民以休養(yǎng)生息的機會。我國人多地少，在經濟發(fā)展過程中農產品生產成本上升的壓力本來就大，向農業(yè)征稅無形中又加大了這種壓力。從1990年到2000年，除了提留統(tǒng)籌和各項社會負擔之外，國家從農業(yè)征收的各稅由87.9億元迅速增加到465，3億元，增長了4，3倍。毫無疑問，稅收和各項負擔大幅度增加是造成農業(yè)實際成本快速上升的直接原因之一，因此在稅費改革的同時有計劃地取消農業(yè)稅，有利于降低農產品生產成本，提高農業(yè)的國內外市場競爭力。從目前國家稅收收入結構分析，農業(yè)各稅占全國稅收總收入的比重極低，而且20世紀90年代中期后該比重還在迅速下降，如從1995年至2000年，農業(yè)務稅總額占全國稅收總量比重由4.6%下降到3.7%，”可見繼續(xù)征收這部分稅收意義不大，減免這部分稅收對工業(yè)化和國民經濟發(fā)展不會造成多大震動，但對農業(yè)發(fā)展影響頗大。為此，建議從現在起，在全國首先取消農業(yè)特產稅，對農民生產的所有農產品統(tǒng)一征收農業(yè)稅。對于貧困地區(qū)、受災嚴重地區(qū)和加入世界貿易組織后短期受沖擊較大的糧、棉、油、糖等主產區(qū)，從明年起連續(xù)3年免征農業(yè)稅和牧業(yè)稅，給農民以休養(yǎng)生息的機會。此后，待條件成熟時，可在全國普遍實行免除農業(yè)稅的政策。減免農業(yè)稅、牧業(yè)稅，取消農業(yè)特產稅，由此導致上述地區(qū)財政產生的缺口，建議由中央和省級政府通過加大財政轉移支付力度來彌補。
第三，調整現行農業(yè)補貼結構，對農民實行直接補貼政策。當前，我國向農業(yè)進行補貼的主要政策目標是降低農產品生產成本，提高農業(yè)國際市場競爭力，從而增加農民收入。用這個目標衡量，我國對農業(yè)的補貼不是多了，而是少了;補貼的結構也不盡合理，給流通領域補貼得多，給生產和農民補貼得少。根據測算，目前我國的農業(yè)綜合支持量(AMS)只有2%，對農民的直接補貼幾乎為零。與我國不同的是，許多發(fā)達國家對本國農業(yè)的支持水平很高，1996年至1998年，美國的農業(yè)綜合支持量為9.5%、歐共體為25%、日本為41%、加拿大為15%，發(fā)展中國家墨西哥的農業(yè)綜合支持量也達到34%。這些國家農民收入的很大一部分是來自政府的補貼，如日本農業(yè)生產者收入總額中有60%來自政府補貼。2000年美國對小麥的直接補貼每噸45美元，玉米27美元;歐盟對每噸谷物的補貼為55美元。很顯然，如果這些發(fā)達國家將農業(yè)補貼水平降到與我國相當，則我國的大多數農產品將會有明顯競爭力。然而實際情況是，美國、日本等發(fā)達國家仍在增加本國農業(yè)補貼。因此，面對國際和國內經濟態(tài)勢，政府應提高農業(yè)補貼水平，以提高農業(yè)競爭力和增加農民收入。
在農業(yè)補貼中，增加補貼數量與調整補貼結構同等重要。其一，要明確補貼重點，減少農產品流通環(huán)節(jié)的補貼，增加生產環(huán)節(jié)補貼。生產環(huán)節(jié)補貼主要用在優(yōu)質化、專用化農產品、綠色產品基地建設，良種、節(jié)水型灌溉技術推廣上，其中良種補貼應將重點放在大豆、玉米、小麥、棉花、畜禽產品等方面，以降低這些產品的生產成本。其二，以直接補貼的方式給農業(yè)主產區(qū)農民增加收入。20世紀90年代中期以來，農民收入增速趨緩，來自農業(yè)的純收入連年下降，主要是由農業(yè)主產區(qū)農民收入下降引起的。因此，增加農民收入重點在這些地區(qū)。政府應向這里的農民發(fā)放直接補貼，可以采取兩種補貼方式，一種是按農民過去三年種植糧、棉、油、糖的平均播種面積補貼現金，另一種是對近三年農民人均年現金收入600元以下的純農業(yè)戶，政府可直接給予不同等級的收入補貼。這兩項補貼可通過農業(yè)銀行和農村信用社直接發(fā)放到農戶手中。其三，將取消農產品出口補貼節(jié)省下來的財政資金和農產品流通環(huán)節(jié)減少下來的補貼中的一部分轉入到政府一般農業(yè)服務領域，主要用于支持農產品檢驗檢疫服務，支持農民、企業(yè)和地方政府開展的各種營銷服務、農民技術培訓服務和市場信息咨詢服務等。此外，在適當時機政府還應建立農業(yè)保險補貼制度，重點對糧棉油糖等敏感性大宗農產品，以及畜禽、蔬菜和水果等主要出口創(chuàng)匯農產品，進行保險補貼。創(chuàng)立全國性的政策性農業(yè)保險機構，并在糧食、棉花、大豆、甘蔗等敏感性農產品的主產區(qū)，以及畜禽、蔬菜、水果等主要出口農產品主產區(qū)，按照經濟合理原則，設立二級分支機構，由基層政府部門暫行代理其與農戶直接相關的政策性農業(yè)保險業(yè)務。
第四，進一步優(yōu)化農村融資環(huán)境，解決農民貸款難的問題。近幾年，貸款難已嚴重妨礙了農村經濟的發(fā)展，是農民增加收入的一大制約因素。農民貸款難主要體現在農村貸款網點少、貸款規(guī)模小和貸款門檻高等方面。之所以出現這種狀況，關鍵是我國金融制度向城市傾斜，致使農村金融制度供給短缺，資金供給異常不足。這就決定了增加農村金融供給、降低供給門檻是解決問題的最好政策出路。具體來說可采取三個舉措：其一，國家應鼓勵國有商業(yè)銀行到縣及農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)開設網點，增加資金供給量。鑒于目前農村資金供給短缺和金融運營成本較高的現實，央行應允許國有商業(yè)銀行提高在農村的貸款利率。同時，國有商業(yè)銀行針對農村的貸款，要適當放寬貸款條件，擴大貸款規(guī)模，簡化貸款手續(xù)，完善貸款擔保制度。其二，加快農村信用社改革。全國各地農村信用社應根據當地經濟發(fā)展的需要，選擇適宜的改革模式，適宜采取股份制的可在近期內以省為單位組建農村股份制銀行，對近期不宜進行股份制改造的，可以縣為單位組建信用聯(lián)社。對于改革后的農村股份制銀行和信用聯(lián)社，央行可給予一定的差別待遇政策，例如中央財政對這些金融機構每年可給予農村借貸周轉資金，允許它們在一定幅度內，提高農村存貸款利率。另外，政府還可委托它們向農民發(fā)放直接補貼。其三，逐步開放農村金融市場，允許并鼓勵建立民間銀行。加入WTO，我國不但要對外資銀行開放，允許外國金融機構進入國內市場，而且也要對內開放，既允許城市也允許農村建立民間銀行。為了防范金融風險，國家可適當抬高民間銀行進入門檻，并以法律形式加強金融監(jiān)管。
第五，積極推進相關體制改革，為促進農業(yè)、農村經濟發(fā)展創(chuàng)造條件。解決“三農”問題，在許多方面都涉及到下一步體制改革，因此，在繼續(xù)推進農村稅費改革的同時，還應加快其他方面的改革。糧食流通體制改革是目前決策部門和學術界都普遍關注的問題，它既涉及億萬農民的利益，也同國有糧食企業(yè)和國家財政的關系緊密相連。在2001年全國主銷區(qū)放開糧食購銷之后，許多專家傾向于將主產區(qū)的糧食購銷也全面放開，走市場化的路子。但令決策部門擔心的是，主產區(qū)糧食購銷全面放開后糧農的利益誰來保障，國有糧食企業(yè)的“三老”問題(老人、老賬、老糧)怎么解決，國家財政要拿出多大財力。從大方向上看，糧食購銷體制改革走市場化的路子是遲早的事情，早改可以抓住主動權使問題得到盡快解決，晚改則會喪失機遇使問題積重難返。特別是在我國加入WTO后，對外開放迫使我們必須加快主產區(qū)的糧食流通體制改革。可行的改革思路是，徹底放開主產區(qū)的糧食購銷，完全實行市場調節(jié)，對主產區(qū)的糧農進行直接補貼，補貼的方法如前所述按面積和收入水平計算，補貼的渠道是通過農業(yè)銀行和農村信用社發(fā)放;減少流通領域的補貼，將一部分國有庫存糧食一次性劃撥給一些國有糧食企業(yè)，然后使之通過改革走向市場化，同時一次性核銷老賬，并將老人納入社會保障體系;改組現有農業(yè)發(fā)展銀行，將其同中國儲備糧管理總公司合并，成立中國農產品信貸銀行(或公司)，行使國家糧食儲備調節(jié)和政策性金融信貸職能。體制改革的另一個方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構改革。鑒于當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴重負債、人員臃腫的狀況，建議取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，壓縮編制，裁減工作人員，將財權和事權上收到縣一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級改為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公所，屬于縣政府的派出機構，行使縣級政府賦予的管理職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構改革后，我國現行五級政府組織機構將變?yōu)樗募墸瑥亩梢詼p少管理環(huán)節(jié)，節(jié)約財政支出成本，并能從體制上消除基層政府向農民增加各種負擔。
另外，政府還要積極鼓勵和支持各類農民合作組織和行業(yè)協(xié)會的發(fā)展。農民居住分散和生產活動不集中，這種無組織狀態(tài)是他們在同非農產業(yè)進行交易和談判中地位低下的重要原因。必須讓農民組織聯(lián)合起來，形成一個有影響的利益團體，引導和支持他們參與社會經濟活動，參與國家決策，反映他們的利益要求。當前，現實的選擇是優(yōu)先支持農民發(fā)展各種專業(yè)協(xié)會，通過專業(yè)協(xié)會的發(fā)展來推動綜合性農民協(xié)會組織的形成。優(yōu)先發(fā)展農村專業(yè)協(xié)會，將目前政府直接調控農戶變?yōu)檎ㄟ^專業(yè)協(xié)會間接調控農戶。這既有利于農村經濟的平穩(wěn)發(fā)展，減少農產品供給和農民收入增長的波動，也有利于切實有效地精簡基層政府機構，減輕各級政府的財政供養(yǎng)壓力。同時，農民專業(yè)協(xié)會的發(fā)展還有利于農戶更好地聯(lián)合起來，保護自身經濟利益。發(fā)展農民專業(yè)協(xié)會，應重視其經濟要求，堅持自愿互利的原則。要防止用行政管理的方法改造農民專業(yè)協(xié)會，導致協(xié)會太多、太濫和行政化的傾向。與此同時，還要積極推進以農戶為基礎的各種合作組織的發(fā)展。今后，國家應加強合作社的立法建設，為農民合作組織的發(fā)展提供一個健全的制度環(huán)境。農民合作組織的發(fā)展路徑要在實踐中探索，需要一個循序漸進的過程，在近期內可將重點放到支持區(qū)域性合作組織方面。
一、將增加農民收入和提供農村公共品作為解決“三農”問題的主要政策目標
在“三農”政策目標上，要進行兩方面的調整。
一是國家的農業(yè)政策必須從產品目標盡快向收入目標過渡，要緊緊盯住農民收入目標制定農村相關政策。目前，無論是從國民經濟還是從農業(yè)發(fā)展階段來看，農產品供給以及食品安全問題都不是經濟發(fā)展中的主要矛盾，因為我國農產品供給已經普遍過剩，食品短缺時代早已結束。有人擔心，我國人多地少，農業(yè)生產空間狹小，近幾年農產品過剩只是暫時現象，食品安全問題仍要高度重視。事實上，經過20多年的科技進步和現代要素的不斷投入，我國農業(yè)綜合生產能力已經提高到足以滿足城鄉(xiāng)居民生活需要的水平，在這種情況下一旦有某種農產品出現短缺，農民會很快將種植結構調整過來，向市場供應短缺農產品。另外，即使國內一些農產品發(fā)生短缺，我們也沒有必要擔憂，國家完全有外匯支付能力購買國內所需要的農產品。再說，加入WTO后，我國還承諾開放國內市場，擴大大宗農產品市場準入量，這更加為我們的食品安全提供了必要渠道。其實，當前最令人擔心的是農民收入問題。農民收入水平低，增長速度慢，不但影響了農業(yè)、農村經濟的發(fā)展，而且還嚴重抑制了市場消費。現階段，在通貨緊縮和內需不足的情況下，我們迫切需要依靠啟動國內消費品市場帶動經濟增長，而當前消費品市場難以啟動的關鍵是9.3億農民想消費但無錢消費。20世紀90年代以來，由于農民收入增長緩慢，消費能力提高不快，致使農村消費品市場在全國的市場份額出現了不斷萎縮的趨勢。例如，全國縣及縣以下農村市場消費在全社會中的份額，1993年占42%，1995年降為40%，2001年進一步降到37.4%，今年1—8月份又跌至36.6%。農村消費品市場份額不斷萎縮給啟動內需帶來極大的困難，現在宏觀經濟政策調整面臨的困境是，城市居民收入增長快但消費傾向低，農民消費傾向高但收入增長慢。很顯然，必須調整我們的政策目標，將政策重點轉移到增加農民收入上來，為繁榮農村經濟和拉動市場消費創(chuàng)造新的動力。
二是農村公共物品的供給由依靠農民自身向以國家為主的政策目標過渡，讓農民能享受到最基本的國民待遇。長期以來，我國在公共物品供給上實行兩套政策，一套政策是城市所需要的水、電、路、通訊、學校、醫(yī)院、圖書館等公共基礎設施由國家來提供，另一套政策是農村的公共基礎設施主要靠農民自身解決，國家僅給予適當補助。基于這種政策，農村便出現了各種各樣的由農民掏錢搞公共基礎設施建設的現象。然而農民的年均純收入僅相當于城鎮(zhèn)居民的1/3，讓低收入群體自籌資金進行基礎設施建設，必然會進一步降低他們的收入水平，降低他們對工業(yè)品的消費能力。當前，農村公共基礎設施落后，關鍵是農民自身沒有能力為農村提供公共物品。而我以為，農村公共物品應該由政府來提供。理由是：第一，農村公共基礎設施在從屬性上同城市基礎設施一樣都是公共品，同一屬性的公共品應該在供給上采取相同的政策。我國是社會主義國家，強調人人平等，人與人之間、民族之間都享有同等的發(fā)展機會。因此，農民跟城市居民一樣對公共物品有同等享用權。在公共品供給政策上，如果厚此薄彼就會造成城鄉(xiāng)居民發(fā)展機會的不均等，從而加大城鄉(xiāng)差距，導致事實上的歧視和不公，這與我們崇尚的社會公平是相矛盾的。第二，我國農民是一個特殊的群體，在長期的工業(yè)化和城市化過程中他們作出了巨大貢獻，當工業(yè)化進入到現階段國家經濟實力明顯增強時，政府應該為農民提供大量公共物品。過去，我國為了在較低收入水平下順利推進工業(yè)化，國家利用計劃經濟體制，以行政手段從農民那里明拿暗取，積累了大量建設資金，沒有這些積累貢獻就不可能有今天的工業(yè)化基礎。當前，我國工業(yè)化的發(fā)展已經可以無須農業(yè)和農民的任何積累，且國家財政還能反哺農業(yè)、農村和農民。因此，農民應該得到回報，應該享受到工業(yè)化的成果，國家有責任讓農民休養(yǎng)生息。向他們提供所需要的公共基礎設施，變“抽血”為“輸血”。此外，啟動市場擴大內需離不開9.3億農民，為他們提供公共物品有利于帶動農村市場消費，拉動整個經濟的增長。當前，農民消費能力不足，農村消費品市場疲軟，除了農民收入水平過低之外，農村公共基礎設施供給嚴重地不足也是一個重要原因。農村公共物品供給不足，以致行路難、通訊難、就醫(yī)難、上學難、用電飲水難等等。面對諸難，即使農民有錢也無法購買和消費工業(yè)品。從啟動市場擴大內需的戰(zhàn)略高度看，由政府向農民提供公共物品，既可以直接減少農民支出，擴大他們的消費能力，同時又能為農村創(chuàng)造良好的市場消費環(huán)境，因而是一項有百利而無一害的事情。
二、當前解決“三農”問題宜采取五項政策措施
圍繞兩大農村政策目標，當前和今后一段時間內，農村工作既要堅持發(fā)展，也要堅持改革;既要做好“加法”將農民的收入水平搞上去，也要做好“減法”將農民的各種負擔降下來。為此，宜采取五項政策措施。
第一，調整財政和國債投入結構，加大對農村中小型基礎設施建設的投資。為了更好地向農村供給公共物品，解決農民行路難、通訊難、就醫(yī)難、上學難、用電飲水難等問題，明年國家應調整財政和國債投入結構，增加對農業(yè)、農村基礎設施建設的投資數量和比重，使農村能夠獲得較多財政資金，集中用于直接改善農民生產和生活環(huán)境方面來。例如，近兩年可將重點放在縣際及縣鄉(xiāng)之間的農村道路、中小型農田水利、節(jié)水灌溉、人畜飲水、醫(yī)療衛(wèi)生、通電通訊、市場信息體系和鄉(xiāng)村9年制義務教育等建設方面。此外，為了加快農村公共品的供給，政府還可通過財政補助、稅收、價格等政策，引導農民或民營企業(yè)搞一些基礎設施建設，比如以財政補助形式鼓勵農民開展職業(yè)培訓，用補貼的辦法推廣農業(yè)先進技術，以貼息的方法支持農村合作組織和行業(yè)協(xié)會發(fā)展公共服務業(yè)等。
第二，繼續(xù)堅持農村稅費改革，進一步減輕農民負擔。在加入WTO后，要想讓農業(yè)和農村經濟在新的形勢下取得發(fā)展，一條極為重要的政策措施就是不斷減少工業(yè)化和城市化對農民的索取，盡量避免對農民收益的侵蝕。為了減輕農民負擔，中央政府從2000年3月開始，撥付巨額資金先后在安徽、江蘇、河北、內蒙、黑龍江、吉林、江西、山東、河南、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏和浙江、上海等省市區(qū)進行農村稅費改革試點。實踐表明，農村稅費改革可使農民減輕負擔30%左右，個別地區(qū)農民實際減負率超過40%。但是，由于此項改革尚處于試點階段，全國還有1/3省份的農民沒有獲得稅費改革的好處。因此，建議加快農村稅費改革工作步伐，稅費改革由試點變?yōu)橄蛉珖?1個省市區(qū)推廣。為了鞏固農村稅費改革成果，從源頭上減輕農民負擔，今后兩年要著重抓好三項工作：一是增加中央財政對農村稅費改革地區(qū)的轉移支付力度，為稅費改革推廣工作提供資金保障。鄉(xiāng)村財源不足，債務沉重是影響農村稅費改革的主要矛盾，特別是中西部地區(qū)矛盾更加突出。為了保證稅費改革能盡快推廣，其成果又不被侵蝕，中央應穩(wěn)定增加中西部地區(qū)的財政轉移支付資金，東部沿海地區(qū)省級政府也應向基層政府進行財政轉移支付，以緩解這些地方政府財源不足的矛盾，給農村稅費改革創(chuàng)造寬松的外部條件。二是積極解決鄉(xiāng)村9年制義務教育經費問題，讓農民也能享受到與城市居民同樣的待遇。目前，在全國大多數縣及鄉(xiāng)級財政支出中，中小學教育經費支出占到50%以上，在基層財力不足的情況下，向農民攤派就成為無奈選擇。如果這項經費上級不解決，即使推行農村稅費改革，地方政府也會變換手法向農民收取。然而無論是從理論上還是從法律上講，農村中小學教育都是公共品，屬于國家規(guī)定的義務教育，就像城市的9年制義務教育一樣，應該完全由國家來負擔。今后，農村中小學教育支出的主要承擔者，應由縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村為主逐步過渡到以中央和省級財政統(tǒng)籌解決。在中西部地區(qū)，建議中央和省級財政按比例分成統(tǒng)籌解決。在經濟發(fā)達的東部沿海地區(qū)，農村教育支出由省級政府自行統(tǒng)籌解決。近期內，鑒于中央和省級財政并不十分寬裕，兩級財政負擔的農村教育經費支出主要限于鄉(xiāng)村教師工資。三是有步驟地取消農業(yè)稅，給農民以休養(yǎng)生息的機會。我國人多地少，在經濟發(fā)展過程中農產品生產成本上升的壓力本來就大，向農業(yè)征稅無形中又加大了這種壓力。從1990年到2000年，除了提留統(tǒng)籌和各項社會負擔之外，國家從農業(yè)征收的各稅由87.9億元迅速增加到465，3億元，增長了4，3倍。毫無疑問，稅收和各項負擔大幅度增加是造成農業(yè)實際成本快速上升的直接原因之一，因此在稅費改革的同時有計劃地取消農業(yè)稅，有利于降低農產品生產成本，提高農業(yè)的國內外市場競爭力。從目前國家稅收收入結構分析，農業(yè)各稅占全國稅收總收入的比重極低，而且20世紀90年代中期后該比重還在迅速下降，如從1995年至2000年，農業(yè)務稅總額占全國稅收總量比重由4.6%下降到3.7%，”可見繼續(xù)征收這部分稅收意義不大，減免這部分稅收對工業(yè)化和國民經濟發(fā)展不會造成多大震動，但對農業(yè)發(fā)展影響頗大。為此，建議從現在起，在全國首先取消農業(yè)特產稅，對農民生產的所有農產品統(tǒng)一征收農業(yè)稅。對于貧困地區(qū)、受災嚴重地區(qū)和加入世界貿易組織后短期受沖擊較大的糧、棉、油、糖等主產區(qū)，從明年起連續(xù)3年免征農業(yè)稅和牧業(yè)稅，給農民以休養(yǎng)生息的機會。此后，待條件成熟時，可在全國普遍實行免除農業(yè)稅的政策。減免農業(yè)稅、牧業(yè)稅，取消農業(yè)特產稅，由此導致上述地區(qū)財政產生的缺口，建議由中央和省級政府通過加大財政轉移支付力度來彌補。
第三，調整現行農業(yè)補貼結構，對農民實行直接補貼政策。當前，我國向農業(yè)進行補貼的主要政策目標是降低農產品生產成本，提高農業(yè)國際市場競爭力，從而增加農民收入。用這個目標衡量，我國對農業(yè)的補貼不是多了，而是少了;補貼的結構也不盡合理，給流通領域補貼得多，給生產和農民補貼得少。根據測算，目前我國的農業(yè)綜合支持量(AMS)只有2%，對農民的直接補貼幾乎為零。與我國不同的是，許多發(fā)達國家對本國農業(yè)的支持水平很高，1996年至1998年，美國的農業(yè)綜合支持量為9.5%、歐共體為25%、日本為41%、加拿大為15%，發(fā)展中國家墨西哥的農業(yè)綜合支持量也達到34%。這些國家農民收入的很大一部分是來自政府的補貼，如日本農業(yè)生產者收入總額中有60%來自政府補貼。2000年美國對小麥的直接補貼每噸45美元，玉米27美元;歐盟對每噸谷物的補貼為55美元。很顯然，如果這些發(fā)達國家將農業(yè)補貼水平降到與我國相當，則我國的大多數農產品將會有明顯競爭力。然而實際情況是，美國、日本等發(fā)達國家仍在增加本國農業(yè)補貼。因此，面對國際和國內經濟態(tài)勢，政府應提高農業(yè)補貼水平，以提高農業(yè)競爭力和增加農民收入。
在農業(yè)補貼中，增加補貼數量與調整補貼結構同等重要。其一，要明確補貼重點，減少農產品流通環(huán)節(jié)的補貼，增加生產環(huán)節(jié)補貼。生產環(huán)節(jié)補貼主要用在優(yōu)質化、專用化農產品、綠色產品基地建設，良種、節(jié)水型灌溉技術推廣上，其中良種補貼應將重點放在大豆、玉米、小麥、棉花、畜禽產品等方面，以降低這些產品的生產成本。其二，以直接補貼的方式給農業(yè)主產區(qū)農民增加收入。20世紀90年代中期以來，農民收入增速趨緩，來自農業(yè)的純收入連年下降，主要是由農業(yè)主產區(qū)農民收入下降引起的。因此，增加農民收入重點在這些地區(qū)。政府應向這里的農民發(fā)放直接補貼，可以采取兩種補貼方式，一種是按農民過去三年種植糧、棉、油、糖的平均播種面積補貼現金，另一種是對近三年農民人均年現金收入600元以下的純農業(yè)戶，政府可直接給予不同等級的收入補貼。這兩項補貼可通過農業(yè)銀行和農村信用社直接發(fā)放到農戶手中。其三，將取消農產品出口補貼節(jié)省下來的財政資金和農產品流通環(huán)節(jié)減少下來的補貼中的一部分轉入到政府一般農業(yè)服務領域，主要用于支持農產品檢驗檢疫服務，支持農民、企業(yè)和地方政府開展的各種營銷服務、農民技術培訓服務和市場信息咨詢服務等。此外，在適當時機政府還應建立農業(yè)保險補貼制度，重點對糧棉油糖等敏感性大宗農產品，以及畜禽、蔬菜和水果等主要出口創(chuàng)匯農產品，進行保險補貼。創(chuàng)立全國性的政策性農業(yè)保險機構，并在糧食、棉花、大豆、甘蔗等敏感性農產品的主產區(qū)，以及畜禽、蔬菜、水果等主要出口農產品主產區(qū)，按照經濟合理原則，設立二級分支機構，由基層政府部門暫行代理其與農戶直接相關的政策性農業(yè)保險業(yè)務。
第四，進一步優(yōu)化農村融資環(huán)境，解決農民貸款難的問題。近幾年，貸款難已嚴重妨礙了農村經濟的發(fā)展，是農民增加收入的一大制約因素。農民貸款難主要體現在農村貸款網點少、貸款規(guī)模小和貸款門檻高等方面。之所以出現這種狀況，關鍵是我國金融制度向城市傾斜，致使農村金融制度供給短缺，資金供給異常不足。這就決定了增加農村金融供給、降低供給門檻是解決問題的最好政策出路。具體來說可采取三個舉措：其一，國家應鼓勵國有商業(yè)銀行到縣及農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)開設網點，增加資金供給量。鑒于目前農村資金供給短缺和金融運營成本較高的現實，央行應允許國有商業(yè)銀行提高在農村的貸款利率。同時，國有商業(yè)銀行針對農村的貸款，要適當放寬貸款條件，擴大貸款規(guī)模，簡化貸款手續(xù)，完善貸款擔保制度。其二，加快農村信用社改革。全國各地農村信用社應根據當地經濟發(fā)展的需要，選擇適宜的改革模式，適宜采取股份制的可在近期內以省為單位組建農村股份制銀行，對近期不宜進行股份制改造的，可以縣為單位組建信用聯(lián)社。對于改革后的農村股份制銀行和信用聯(lián)社，央行可給予一定的差別待遇政策，例如中央財政對這些金融機構每年可給予農村借貸周轉資金，允許它們在一定幅度內，提高農村存貸款利率。另外，政府還可委托它們向農民發(fā)放直接補貼。其三，逐步開放農村金融市場，允許并鼓勵建立民間銀行。加入WTO，我國不但要對外資銀行開放，允許外國金融機構進入國內市場，而且也要對內開放，既允許城市也允許農村建立民間銀行。為了防范金融風險，國家可適當抬高民間銀行進入門檻，并以法律形式加強金融監(jiān)管。
第五，積極推進相關體制改革，為促進農業(yè)、農村經濟發(fā)展創(chuàng)造條件。解決“三農”問題，在許多方面都涉及到下一步體制改革，因此，在繼續(xù)推進農村稅費改革的同時，還應加快其他方面的改革。糧食流通體制改革是目前決策部門和學術界都普遍關注的問題，它既涉及億萬農民的利益，也同國有糧食企業(yè)和國家財政的關系緊密相連。在2001年全國主銷區(qū)放開糧食購銷之后，許多專家傾向于將主產區(qū)的糧食購銷也全面放開，走市場化的路子。但令決策部門擔心的是，主產區(qū)糧食購銷全面放開后糧農的利益誰來保障，國有糧食企業(yè)的“三老”問題(老人、老賬、老糧)怎么解決，國家財政要拿出多大財力。從大方向上看，糧食購銷體制改革走市場化的路子是遲早的事情，早改可以抓住主動權使問題得到盡快解決，晚改則會喪失機遇使問題積重難返。特別是在我國加入WTO后，對外開放迫使我們必須加快主產區(qū)的糧食流通體制改革。可行的改革思路是，徹底放開主產區(qū)的糧食購銷，完全實行市場調節(jié)，對主產區(qū)的糧農進行直接補貼，補貼的方法如前所述按面積和收入水平計算，補貼的渠道是通過農業(yè)銀行和農村信用社發(fā)放;減少流通領域的補貼，將一部分國有庫存糧食一次性劃撥給一些國有糧食企業(yè)，然后使之通過改革走向市場化，同時一次性核銷老賬，并將老人納入社會保障體系;改組現有農業(yè)發(fā)展銀行，將其同中國儲備糧管理總公司合并，成立中國農產品信貸銀行(或公司)，行使國家糧食儲備調節(jié)和政策性金融信貸職能。體制改革的另一個方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構改革。鑒于當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴重負債、人員臃腫的狀況，建議取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，壓縮編制，裁減工作人員，將財權和事權上收到縣一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級改為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公所，屬于縣政府的派出機構，行使縣級政府賦予的管理職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構改革后，我國現行五級政府組織機構將變?yōu)樗募墸瑥亩梢詼p少管理環(huán)節(jié)，節(jié)約財政支出成本，并能從體制上消除基層政府向農民增加各種負擔。
另外，政府還要積極鼓勵和支持各類農民合作組織和行業(yè)協(xié)會的發(fā)展。農民居住分散和生產活動不集中，這種無組織狀態(tài)是他們在同非農產業(yè)進行交易和談判中地位低下的重要原因。必須讓農民組織聯(lián)合起來，形成一個有影響的利益團體，引導和支持他們參與社會經濟活動，參與國家決策，反映他們的利益要求。當前，現實的選擇是優(yōu)先支持農民發(fā)展各種專業(yè)協(xié)會，通過專業(yè)協(xié)會的發(fā)展來推動綜合性農民協(xié)會組織的形成。優(yōu)先發(fā)展農村專業(yè)協(xié)會，將目前政府直接調控農戶變?yōu)檎ㄟ^專業(yè)協(xié)會間接調控農戶。這既有利于農村經濟的平穩(wěn)發(fā)展，減少農產品供給和農民收入增長的波動，也有利于切實有效地精簡基層政府機構，減輕各級政府的財政供養(yǎng)壓力。同時，農民專業(yè)協(xié)會的發(fā)展還有利于農戶更好地聯(lián)合起來，保護自身經濟利益。發(fā)展農民專業(yè)協(xié)會，應重視其經濟要求，堅持自愿互利的原則。要防止用行政管理的方法改造農民專業(yè)協(xié)會，導致協(xié)會太多、太濫和行政化的傾向。與此同時，還要積極推進以農戶為基礎的各種合作組織的發(fā)展。今后，國家應加強合作社的立法建設，為農民合作組織的發(fā)展提供一個健全的制度環(huán)境。農民合作組織的發(fā)展路徑要在實踐中探索，需要一個循序漸進的過程，在近期內可將重點放到支持區(qū)域性合作組織方面。
