農(nóng)村改革是我國啟動改革開放的起點，仍是當前全面深化改革的一個重點。黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對深化農(nóng)村改革作出了全面部署，對一些長期以來議論較多但始終沒有觸及的改革有了明確提法，對一些過去雖有涉及但意見并不明確又事關重大的問題有了突破性、開創(chuàng)性的改革意見，在理論和政策上取得了一系列新的重大突破，具有鮮明的時代特征。
《決定》以賦予農(nóng)民更多權(quán)利和利益、推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為主線，明確提出了“三個賦予”、“七個允許”、“四個鼓勵”、“五個保障”、“六個推進”、“三個建立”、“六個完善健全”、“四個制度改革”、“五個城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的農(nóng)村改革任務和舉措。
三個賦予是：賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權(quán)。
七個允許是：允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，允許通過試點推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作，允許企業(yè)和社會組織在農(nóng)村興辦各類事業(yè)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓租賃入股、實行與國有土地同等入市同權(quán)同價。
四個鼓勵是：鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，鼓勵和引導工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，鼓勵農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟，鼓勵社會資本投向農(nóng)村建設。
五個保障是：保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，保障農(nóng)民工同工同酬，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，保障金融機構(gòu)農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。
六個推進是：推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系、在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。
三個建立是：建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制。
六個完善健全是：完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制，完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，完善農(nóng)業(yè)保險制度，健全農(nóng)業(yè)支持保護體系，健全農(nóng)村留守兒童、婦女、老年人關愛服務體系。
四個方面的制度改革是：改革完善農(nóng)村宅基地制度，改革農(nóng)業(yè)補貼制度，完善集體林權(quán)制度改革，加快戶籍制度改革。
五個方面的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設和社區(qū)建設，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務教育資源均衡配置，完善城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務體系，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度，推進城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展。
《決定》在深化農(nóng)村改革方面提出的重大理論和政策突破是：推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營共同發(fā)展，賦予土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，鼓勵承包經(jīng)營權(quán)向農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，允許財政補助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護，鼓勵和引導工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權(quán)，選擇試點推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，保障農(nóng)民工同工同酬，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，鼓勵社會資本投向農(nóng)村建設，允許企業(yè)和社會組織在農(nóng)村興辦各類事業(yè)，把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系、在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度，推進城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展，改革農(nóng)業(yè)補貼制度，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。這些重大論斷和政策突破，必將對我國農(nóng)村改革發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠的影響。
一、關于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙
《決定》明確提出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。
實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，是我國現(xiàn)代化建設的重要內(nèi)容和發(fā)展方向。從理論上講，工農(nóng)關系、城鄉(xiāng)關系的內(nèi)在聯(lián)系決定了城鄉(xiāng)要一體化發(fā)展。農(nóng)業(yè)和工業(yè)是人類社會發(fā)展的兩個支柱產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村和城市是人類經(jīng)濟社會活動的兩個基本區(qū)域。工業(yè)和農(nóng)業(yè)之間、城市和農(nóng)村之間存在著內(nèi)在的、必然的、有機的聯(lián)系，彼此是相互依賴、相互補充、相互促進的。
農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，離不開工業(yè)和城市的輻射和帶動；同樣，工業(yè)和城市發(fā)展，也離不開農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支撐和促進。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，就是把工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村作為一個有機統(tǒng)一整體，充分發(fā)揮彼此相互聯(lián)系、相互依賴、相互補充、相互促進作用，特別是充分發(fā)揮工業(yè)和城市對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的輻射和帶動作用，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展。如果把農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)村與城市割裂開來，使它們失去相互聯(lián)系，形成兩個封閉的體系，那么農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的健康發(fā)展就會遇到極大障礙，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村就發(fā)展不好；工業(yè)和城市的健康發(fā)展也會遇到極大困難，工業(yè)和城市也發(fā)展不好。也就是說，城鄉(xiāng)分割，城市和農(nóng)村都發(fā)展不好。只有城鄉(xiāng)一體，才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村、工業(yè)和城市的持續(xù)健康發(fā)展，才能實現(xiàn)整個經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展。
推進我國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，必須破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這個主要障礙。所謂城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，就是在制度層面把城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民從身份上分為兩個截然不同的社會群體，公共資源配置和基本公共服務等向城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)居民傾斜，農(nóng)村得到的公共資源和農(nóng)民享有的基本公共服務明顯滯后于城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)居民，農(nóng)民不能平等參與現(xiàn)代化進程、不能共同分享現(xiàn)代化成果。比如，在戶籍制度方面，戶口在性質(zhì)上分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，農(nóng)民被登記為農(nóng)業(yè)戶口，城鎮(zhèn)居民被登記為非農(nóng)業(yè)戶口，農(nóng)業(yè)戶口不能自由轉(zhuǎn)換為非農(nóng)業(yè)戶口。在這種二元戶籍制度下，大量進城務工農(nóng)民，雖然已經(jīng)不再從事農(nóng)業(yè)，大部分時間也不在農(nóng)村居住，但并不能真正獲得市民身份，無法在城市安家落戶和融入城市，無法在就業(yè)、子女教育、醫(yī)療、社會保障、住房等公共服務領域享受同城鎮(zhèn)居民相同的待遇，合法權(quán)益不能得到充分保護。在基本公共服務制度方面，財政對農(nóng)村公共設施建設、義務教育、公共文化服務、社會保障的投入強度明顯低于城鎮(zhèn)，農(nóng)村低保標準、合作醫(yī)療補助標準、社會養(yǎng)老保險補助水平明顯低于城鎮(zhèn)，特別是城鎮(zhèn)社會保障體系對進城務工農(nóng)民的覆蓋度較低。據(jù)國家統(tǒng)計局調(diào)查，2012年單位或雇主為務工農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、生育保險的比例分別只有14.3%、24%、16.9%、8.4%、6.1%。在土地征收和交易制度方面，城市國有土地可以直接上市交易，農(nóng)村集體土地不能直接上市交易，國家征收農(nóng)村集體土地，不是按照土地的市場交易價格補償，而是按照土地的原有用途收益補償，補償標準明顯偏低。由于這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長期存在，導致城鄉(xiāng)資源不能合理流動和優(yōu)化組合，城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素不能平等交換，城鄉(xiāng)公共資源配置嚴重不均衡，城鄉(xiāng)基本公共服務嚴重不均等，使農(nóng)村發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大。從根本上講，這種以城鄉(xiāng)分割為特征的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不破除，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化就實現(xiàn)不了。因此，全面深化改革，必須健全體制機制，大力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加快形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。
二、關于推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新
農(nóng)村基本經(jīng)營制度是黨的農(nóng)村政策的基石。《決定》明確提出，堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎性地位，家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。這為完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系指出了明確方向。推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營共同發(fā)展，這是一個重大論斷和理論創(chuàng)新。
第一，家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營共同發(fā)展，是對農(nóng)村基本經(jīng)營制度的豐富和發(fā)展。以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是我國農(nóng)村改革取得的重大歷史性成果，是中國特色社會主義制度的重要組成部分，適合我國國情，適應社會主義市場經(jīng)濟體制，符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點，能極大調(diào)動農(nóng)民積極性和解放農(nóng)村社會生產(chǎn)力，必須毫不動搖地長期堅持。這種基本經(jīng)營制度是在農(nóng)村改革的偉大實踐中形成的，并在農(nóng)村改革的深化中不斷豐富、完善、發(fā)展。推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新，就是適應城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀需要，在“統(tǒng)”和“分”兩個層次推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制和方式創(chuàng)新。家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營共同發(fā)展，就是堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎性地位，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)；充分發(fā)揮集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營在規(guī)模、效率、技術、市場等方面的優(yōu)勢，特別是充分發(fā)揮企業(yè)經(jīng)營向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式的先進生產(chǎn)力作用，推動提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集約化、專業(yè)化、組織化、社會化，使農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式更加豐富、更加具有競爭力，使農(nóng)村基本經(jīng)營制度更加充滿制度活力。
第二，家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營共同發(fā)展，能有效完善農(nóng)地權(quán)能結(jié)構(gòu)，推動農(nóng)地制度創(chuàng)新發(fā)展。即由所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)并行分置”向所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)并行分置”發(fā)展，這有利于進一步完善農(nóng)村土地權(quán)能和權(quán)益關系，提高農(nóng)地資源配置和生產(chǎn)經(jīng)營效率。農(nóng)村改革之前，我國農(nóng)地制度是土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)合一，土地集體所有、集體經(jīng)營，農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織成員共同所有和經(jīng)營集體土地。農(nóng)村改革建立的以家庭承包經(jīng)營為基礎的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，成功實現(xiàn)了土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分離，土地所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民，這種“兩權(quán)并行分置”的農(nóng)地制度較好處理了國家、集體、農(nóng)民權(quán)益關系，調(diào)動和保護了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營積極性，呈現(xiàn)出良好的制度績效。但是，隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化深入發(fā)展，大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)就業(yè)，這部分農(nóng)民雖仍具有農(nóng)民身份但已不再從事或不主要從事農(nóng)業(yè)，雖仍是集體土地的承包主體但已不再是或不主要是集體土地的經(jīng)營主體，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大量發(fā)生，土地承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體發(fā)生分離日趨普遍，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分權(quán)設置越來越呈現(xiàn)出實踐必要性。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，截至2012年12月底，全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達2.7億畝，已占家庭承包耕地面積的21.5%。順應實踐要求，對土地承包經(jīng)營權(quán)進行“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”分權(quán)設置，明確經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及行使的法律地位，建立所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)并行分置”的新型農(nóng)地制度，顯得十分必要。集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營是承接農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要載體。家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營中，家庭經(jīng)營是基礎，集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營主要是在農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)基礎上形成的。因此，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新，就可以有效推動實現(xiàn)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分權(quán)設置，形成以所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)并行分置”為特征的新型農(nóng)地制度，優(yōu)化農(nóng)村土地所有、占有、使用、收益權(quán)能在不同主體之間的分布，更好堅持集體對土地的所有權(quán)，更好保障農(nóng)戶對土地的承包權(quán)，更好用活土地經(jīng)營權(quán)，推動農(nóng)地資源有效配置和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。
