現在的討論較多側重土地權利人的權益，這里既有歷史的原因，也有現實的原因。過去，我國確實太不注重對土地權利人的權益保護，比如被征地農民得不到合理的補償，長遠的生計沒有保障等等，甚至包括城鎮居民的房屋被征收也有這樣的問題。但也要仔細想想，如果為了保障土地權利人的權益，放棄或者放松了土地管制會是什么狀態。就算是你把土地公有制改成私有制，難道不需要用途管制了嗎？保障土地權利人的權益是必須的，但是任何土地權利人權益的實現，只能是在符合用途管制的范圍之內，這一條非常重要。
土地權利人的權益和政府對土地用途管制的權力相互平衡，客觀上是私權和公權之間的平衡，它又需要一個非常重要的條件，就是規劃必須科學、合理、公開、透明。規劃確定了土地的用途后，也就決定了土地的價值。如果規劃不改變，農地賣一千遍還是農地，價格的升值是有限的。過去這塊地不能用于農業生產，是不毛之地，但是規劃確定它可以搞建設，土地價格馬上升值不知道多少倍。由于規劃對土地價格具有非常重要的決定作用，因此，規劃的制定一定要廣泛征求社會的意見，要保證任何人都擁有參與規劃制定過程的權利。當然，規劃經法定程序批準后，任何人都必須遵守。
2006年我專門到美國和加拿大去考察土地制度，了解征地、規劃、財產稅等問題。西雅圖是農業大州，我到一個縣里具體了解了他們規劃的形成過程。當地最好的農地，價格為5000美元一英畝，但是如果規劃紅線畫過來，允許農地轉為建設用地，底價可以漲40倍。這樣的利益格局變化如果只讓少數人來搞，社會非出大問題不可。因此當地政府請了各方面的專家來制定初始規劃，之后放在縣議會大廳公布兩個月以上，任何人都可以來提意見，任何人都可以提怎么修改的建議。最后經議會投票決定就成事實，沒有什么好說的了。由此可以看到，規劃的制定過程必須民主，但規劃經法定程序批準后，人人都要遵循。你是土地權益人不假，但是規劃確定你的土地是農地，就不能搞建設；規劃確定你的土地是工業用地，就不能搞房地產，除非修編規劃。由于規劃的改變，土地的用途也隨之改變，地價就可以升值十幾、幾十倍，但政府對此要進行稅收調節，絕不可能把土地的增值收益全都歸了原來的土地權利人。
當前關于土地制度的討論非常熱烈，這對推進土地制度改革非常有必要。在討論土地制度改革的過程中，尤其是經濟學界，既要看到土地的一般商品屬性和生產要素的基本特性，又要看到土地作為一種非常特殊的自然資源，它必須接受用途管制，土地制度中的這兩者關系不能偏廢。決定土地利用中的這兩個權要均衡，私權和公權之間要有一個均衡機制。這個均衡機制能不能實現，關鍵就體現在規劃的制定過程是不是科學，是不是合理，是不是公開透明。
土地管理法第47條規定，對農民補償的最高限額是這塊土地被征收之前平均3年年產出的30倍。比如一塊糧田，按最好的土地可以打1噸糧來算，現在平均產值大概是2500元，30年就是7.5萬元，但實際上絕大多數土地達不到這個產出水平。農地以它原用途來補償，按照現在的法律最多就補這么多。但這怎么能保證失地農民生活水平不下降，怎么能保障他的長遠生計？所以很多人批評政府的征地侵犯農民權益，批評政府就是為了搞土地財政，因此要求加快改革征地制度。提的最多的是，能不能讓農民的土地直接進入建設用地市場，讓農民直接分享土地開發的好處？關于征地制度如何改革，確實需要認真討論。
首先要明確的是，征地制度改革和用途管制是兩個層面的不同問題。將來可能對某些建設用地可以不實行征收，但這并不是農民自己就可以決定讓土地自由進入建設用地市場。進入建設用地市場的土地必須符合規劃，不符合規劃就不能允許進入。這是用途管制的要求，在全世界都是一樣的，并不是對農民的土地所有權或者是對農村集體的土地所有權有歧視。美國農場的土地這么多，但是政府只能批準你在自有的土地上興建你自己生產、生活必須的設施。你如果要在農場上蓋個旅館，那就涉及到規劃的調整，審批制度也就不一樣了。有朝一日我國是否對有些建設用地也不通過政府征收，讓農民集體的土地可以直接進入市場和開發商交易，有這種可能。但是要清楚，絕大部分農民集體的土地是進不了這個市場的，因為規劃不允許，因為農業用地不是用來搞建設的。
有些人為小產權房打抱不平，問為什么小產權房不合法。不是因為是農民建的房就不合法，而是因為它違反了規劃，在不允許搞建設的土地上建房。這不單指農民，任何人違反了規劃建房都是不行的。如果沒有這一條，清華大學恐怕也保不住，開發商來了看這塊地方好，他就能把你買下來讓學校搬出去。為什么清華大學、頤和園沒有出現這個情況，因為有規劃控制，否則所有的風景名勝區都保不住。這就是規劃、用途管制在起作用。
世界上所有國家在城鎮化進程中，都有對土地進行征收的情況，一般來說，凡用于公益的土地都實行征收，但它有一個階段性的問題。現在已經實現了工業化、城鎮化的國家，城鎮化率到了75%、80%甚至更高，城市格局基本上定形了，但居民還會向市政府提出各種各樣的要求。比如我們這個地方缺少個小學，這個地方缺少個醫院，這個地方缺少個商店等等，市政府會通過研究，按程序調整規劃。規劃調整后這個地方缺什么就可以建什么。但這時土地的用途非常明確，而土地的用途反過來又決定這個地是征還是不征。公益性用地政府要征收，非公益性用地可以不征收。到了這個階段，這些國家的城市建設就可以做到，有的地要征收，有的地可以不征收。但征收也好不征收也好，價格基本都是由市場來決定。
但在城鎮化快速推進的發展中國家，由于大量農村人口進城，城鎮建設面積成倍擴張，情況與已經高度城市化的發達國家有很大區別。1980年我國全部城市加在一起，建成區面積只有5000多平方公里。到2011年就達到了46000多平方公里，擴大了八倍多。城市的擴張是呈幾何級數的，成片的土地劃到城市建設規劃區里。幾十平方公里的地征下來，不可能單一用途。這么多人在里面生產生活，就會有多種需求。除了工廠、寫字樓、百貨大樓等工商業用地以及住宅用地外，還要有道路、供水、電力、燃氣等設施，以及綠地、公園、學校、醫院、文化體育場所等，否則你搬過來沒法生活。所以，大規模城市化建設階段離不開區片的綜合規劃。這個時候地價怎么定是非常復雜的，不同的用途決定不同的價格。有些媒體記者很同情農民，抱怨前兩天的地王一畝地賣了多少錢，而給被征地的農民才補了多少錢，人們會很氣憤。但實際情況是，地王往往是出在商業用地和住宅用地上，因為它的價格高。而為了增加就業，還需要建企業，企業用地的價格相對住宅和商貿用地就要低很多。在新擴建的城區中，只想居住、購物不考慮增加就業是不行的。在城市大規模擴張的過程中，既要大面積改變農地的用途，也要進行綜合性的規劃，這樣才能形成一個對農民土地征收的綜合區片補償標準。黨的十七屆三中全會的決定提出，在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益。但是在城市規劃區以內的成片開發土地，只有統一進行綜合性規劃，才可能最后確定綜合性的區片補償標準。區片內土地被征收后的用途，可能是大商店，可能是幼兒園，可能是政府辦公機關或者是工廠，還可能是道路和綠地。要是按每宗地的具體用途與農戶一對一地談被征收土地的補償標準，那么有的人可以暴富，有的人可能根本就拿不到錢。
韓國和我國臺灣省的區段征收的做法比較典型。區段征收就是為了通過合理的規劃能夠產出綜合區段地價。但是補償總要有一個底線，人家為什么愿意把地給你，你得保障失地農民的生活水平不下降，長遠生計有保障。甚至在一定程度上，農村土地被征收為城市建設用地的過程，應該是一個富裕農民的過程。據我了解，臺灣的相關法律就明確規定，區段征收農民的土地，農民獲得的補償不能低于增值后地價的40%(或獲得可開發土地面積的40%)，在臺灣目前的經濟發展階段，農民基本上能接受這個比例。韓國略高一點，是40%-50%。
征地制度要改，補償制度要改，但是怎么改，要從我們現在這個階段的實際情況出發。 “十二五”規劃明確提出合理確定城市發展邊界，有朝一日大家覺得城區面積再也不能擴大了，以后就是城市內部改造。這時用誰的地和用來干什么都是清楚的，可以實現根據宗地的用途確定由政府征收或者通過市場去交易。現在處于城市大規模的擴張階段，還做不到按每宗土地的用途一對一的與農民談土地補償標準。
蓋寫字樓、商店的老板來了，農民都愿意把土地賣給你，搞公共設施的來了農民都不把地賣給你，這個城市還怎么建設？而實際上土地征收合理補償所面對的問題，比我講的要復雜得多。
我查了一下去年上半年全國的土地供應價格。2012年上半年，全國商貿用地價格，平均每平方米5728元，住宅用地平均價格每平方米4522元，而工業用地每平方米659元，只相當于商貿用地價格的11.5%，相當于住宅用地價格的14.6%。供應工業用地政府都要虧本，同時凡公益性用地政府貼的就更多，這在資金上怎么平衡？原來的做法是壓低農民的補償標準，現在農民不干了，只能逐漸提高補償標準。北京郊區有的地方的農民因此一夜暴富。地價非常高的杭州，征收耕地的土地補償費達到了該耕地被征收前三年平均年產值的100倍以上，要不然征不下來。這樣政府對工業用地補貼的能力就下降，為此就要提高城鎮商貿用地和居住用地的價格，否則就無法實現區片綜合價格的平衡。我想大家能夠理解，2009年以來這一輪房價上漲和供地價格的提高是有直接聯系的。為什么要提高，因為農民被征地的補償降不下去，工業用地價格又提不起來，所以只能提高商貿和住宅用地價格。現行的征地制度很難再搞下去的原因，是你把農民都得罪了，現在又把城市居民得罪了，房子貴到買不起了。北京四環路周邊的房子要四萬多塊錢一平方米，這個房子到底是在給誰建呢。這些都跟工業用地的價格過低有直接關系。
因此，改革征地制度的同時還必須改革用地制度。如果老是這樣以超低價格給工業企業用地，就培育不出來好的企業。因為工業用地價格低，企業當然就要得多，規模越大越好。將來城市發展了，規劃調整了，這地就可能升值了。在上海市級工業園區，企業的平均存活期為八年半，而批給它的土地使用期是40年。即使企業經營不下去了，但你想把地再拿回來，這個代價就不得了。有一些企業就是這樣，拿住地就保證不會賠錢。超低價格的工業用地，對于工業的轉型非常不利。而且一打國際貿易官司，人家就提這一條，你是非市場經濟，因為企業拿的地是超低價格，甚至是零地價。征地制度一定要改，但還要改用地制度，不同用途土地之間的利益關系理不順，這個狀況就改變不了。
三、在農村搞建筑堅持自有自用原則
現在幾乎所有的城鎮都在發展，都在喊國家給我的建設用地指標不夠用。由于不敢擅自占用耕地，于是都把眼光轉向了農村集體建設用地。拿農民的集體建設用地來發展城鎮，把農村的建設用地指標賣給城鎮，這里涉及到很大的問題。農村集體建設用地是一個法定概念，指的是經過批準、農民和農村集體經濟組織自己所有的土地建設自己使用的建筑。這里的要件是兩個，一是土地是自有的，二是建筑是自用的。而農村集體建設用地流轉就是要給人家用。給人家用，“自有自用”的概念就被打破了。“自有自用”的概念如果不存在，農村集體建設用地本身也就不存在了。現在城鎮建設用地指標確實不夠，需要認真研究如何解決，但違法的現象絕不能長時間大面積存在。農村集體建設用地跟國有建設用地的概念不一樣。農民的集體，你的集體和我的集體不是一個集體。你只能占用你所在的集體的土地，不能占用到我這里來，在農村集體組織之間尚且如此，如果再把農村集體的建設用地開放給社會用，問題就大了。如果“自有自用”的概念被打破，那么誰都可以來用農村集體建設用地的指標，農村集體建設用地跟一般的建設用地就沒有區別了。以后農民還可不可以經批準在自有土地上建自用建筑呢，這是一個大問題。如果允許以后還可以批農村集體建設用地，那就等于把前后門都打開了，前門批準農村集體建設用地，后門就又流轉出去，那整個建設用地的總規模還怎么控制？原來“自有自用”的農村集體建設用地，現在變成非本集體組織的成員也可以用了，看起來對農民和政府是兩全其美。對政府來說，得到了計劃外的建設用地指標；對農民來說，一畝建設用地的指標就值十幾萬甚至幾十萬元，可以獲得一大筆收入。這樣的事，政府和農民當然都愿意做，但就沒有制約了。
農村的建設就是自有自用，全世界都一樣。2011年底，臺灣出了一個大丑聞，叫蘇嘉全豪華農舍案。按照臺灣省2000年修改的農地法，非農民購買農地可以從事耕種，但不可以蓋房。蘇嘉全在屏東縣買了農地，蓋了一個很漂亮的豪宅。后來到了大選，他想當“副總統”，媒體就給他曝光。蘇嘉全只好自己上電視臺講，既然是公眾人物，就要做守法的模范，于是宣布把地和房都無償捐獻給當地的區公所做公益性使用。最后房子捐掉了，也沒有選上，雞飛蛋打。
可見，在農村搞建設，必須堅持建設用地自有自用的原則。一旦突破這個原則，農地是守不住的。從國際上普遍的做法來看，農民自有自用的建設用地是一種審批程序，而農地(包括農村建設用地)要轉為社會使用，則要進入另一種審批程序。我國這么多人，就這么點地，如果農村的建設用地放棄了“自有自用”的原則，土地管理就無從談起。
農業是最適合家庭經營的產業，這是一個基本規律。凡是不搞家庭經營的地方，不僅現代農業搞不成，連傳統農業都守不下去。我們的人民公社就是這樣，前蘇聯的集體農莊也是這樣，因為它違背了農業的規律和農民的本性。農業和別的產業最大的不同，是它的產品全部都是有生命的東西，每個階段都有它的不同需求；而莊稼又是在大自然里生長的，自然環境每時每刻都在變化，所以農業生產過程極其復雜，需要經營者隨時根據實際情況及時采取應對措施。工業的流水線設計好以后，可以隨時檢驗產品是否合格，不合格的可以返工。而種子種下去，種的好不好，要等莊稼長出來才知道，當年是無法再返工的。要讓農民種好地，最有效的辦法就是讓他從頭管到底，讓他種自己的地打自己的糧。這樣，不用監督，農民也會好好伺候莊稼，否則就會出工不出力。
盡管美國有些家庭農場實行公司制，但這是美國稅法引導的結果。美國中西部地區的農場一般為三、四千英畝(折合我國1.8到2.4萬畝)耕地，有些實行公司制的農場，老爺子是董事長，老太太是總經理，兒子是總農藝師，兒媳婦是財務總監，其實就他們四個人，還是家庭經營。老爺子去世兒子接班當董事長，就是更換法人代表，就不需要交遺產稅。為什么最發達國家的農業還要實行家庭經營，這是有深刻道理的，不能在這方面自作聰明，否則后果非常嚴重。
前年我在一個地方調查了解到一個案例。有一個老板雄心勃勃要到一個縣租三萬畝地種獼猴桃。縣里說，你不要搞太大，先種一萬畝吧，他答應了。他的想法是從農民手里把地租過來，再雇農民來種樹管樹，我付工資，獼猴桃由我統一收獲。結果一上手就發現，絕不是這么回事。獼猴桃的樹苗運來了，挖坑的規矩是四十公分寬，五十公分長，八十公分深，再規定要放什么肥料，最后栽好種好。農民挖坑種樹當然一學就會。大家扛著樹苗種樹去了，在山坡上走出去幾十米就看不見人了，農民種的飛快，很快就種完回來了。技術員覺得不對勁兒，說肯定沒按照我的要求種，但農民堅持說是按你的標準種的，你不信就去看。已經種好的樹你怎么看，沒辦法看，只能這樣，就算認了。后來在中耕除草過程中又出了問題。農民僅僅把地表以上的草除了，草根都留著，把浮土一推也看不出來，但一下雨草又長出來了。老板非常生氣，于是找農民理論。農民樂呵呵的說，草根怎么能鋤掉呢，否則明天誰雇我，誰給我發錢呢。老板感到這樣下去沒法管理了，于是去找鄉鎮找村里的干部。鄉鎮和村里的干部說這很簡單，這塊地從誰手里租的再反包給他，你不用管，讓他自己管，技術上把控好，規定什么藥不能用，只有符合標準的果實才優質優價收購。老板采取這個辦法以后，農民干活很認真，老板不用辛苦了，公司也獲得好收益，現在成了農業部批準的國家級優質獼猴桃生產基地。在農業這個特殊產業中，采取公司制經營需要許多特定條件。在沒有這些特殊條件的領域，還是老老實實搞家庭經營。當然除了堅持家庭經營之外，還要建立非常完善的農業社會化服務體系。
四、農地農房做金融抵押物難度很大
目前的擔保法明確規定，農民的土地承包經營權不能用于抵押，對這一問題的討論很熱烈。人家問我贊成不贊成，我說我不贊成，基本原因有兩條。第一條是法律規定不許搞，那就不可以違法。第二是最簡單不過的道理，可抵押的東西一定是有充分流動性的東西，沒有流動性的東西你怎么可以抵押呢？不能光看經濟發達地區的農村，大多數農村有誰愿意去？那些地方的房子白給可能也沒有人要。最重要的問題是農地農房不具有充分的流動性，因此作為抵押物難度是很大的。
但這事如果銀行有積極性，我當然也不好反對。你愿意給它抵押貸款，你就抵押吧，不出事最好，出了事，法院只能按《擔保法》判。2005年高法對城市居民房屋抵押貸款還不上有過司法解釋，可以查處你的房產，可以拍賣，但是有一條，必須得保證讓他有住處。農民的“兩權”抵押，出了問題如何解決也總得有個規定。
像中國這樣東亞地區典型的農村，基本是小農戶，都是熟人居住在這個村莊，流動性非常差(現在是一部分勞動力流動了，但家仍在村子里)。在這樣背景下，農村金融究竟應該怎么搞？我覺得要更多依靠發展合作金融解決這一難題，因為真正的合作金融可以最充分利用農村傳統的信用資源。其實農民的信用比城里人更好，因為人熟，丟不起這個臉。所以，在農村金融發育得比較充分的國家，都大力支持合作金融的發展。但目前我國走的是主要由商業銀行負責農村信貸的路子。沒有有效抵押物不能貸款，這確實是商業銀行的規則，但絕不是整個金融體系的規則。放著農村豐富的信用資源不去開發，放著富礦不去開發，老是在抵押貸款這個貧礦里頭費勁挖，效果非常有限。要想叫商業金融解決小農戶的貸款問題，很難做到。你去看日本、韓國以及我們的臺灣，商業金融基本上連農村都進不去，因為農民不需要。在財政支持下，農民合作金融實力雄厚，給農民貸款的條件比你優惠多了，商業金融賺不到什么錢，當然就不去農村。
到去年年底城鎮總人口7.12億人，占全國總人口52.6%。但是大家又很清楚，其中大約有三分之一的人沒有城鎮戶口。按照公安部的戶籍統計，城鎮化率只有35.2%，有將近2.4億的城鎮人口只是常住城鎮卻沒有城鎮戶籍，這其中大多數是農村人口。已經進了城的這些人怎么辦，這是迫在眉睫的事情，因此整個社會對于推進戶籍制度改革的呼聲非常高。當然大家非常理性的知道，這不是換張紙、換個本的事，需要解決的問題遠比我們想像的復雜。在我看來，最起碼要解決四大問題。
一是就業問題。國有企業現在最大的責任，是不斷增強國家安全和關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的控制力和國際競爭力，擴大就業不是它的強項。農民工就業主要是靠民營中小企業、小微企業和個體經濟來解決。現在全社會就業增量的90%以上是靠民營經濟，所以我們的政策一定要向民營經濟、向中小企業、小微企業更多傾斜，對此一定要有清醒的認識。
二是住房問題。要把農民工轉為市民，能住下來是基本條件。2011年，進城農民工的住房有52%依靠用人單位提供集體宿舍，包括工地上的工棚，往往就是一個床位。47%租住“城中村”、城鄉結合部或城近郊區的農民住房，在城鎮擁有自有住房的農民工只有0.7%。所有農民工中繳納住房公積金的人還不到3%。解決農民工轉市民后的住房問題，缺口相當大。
三是社會保障問題。這幾年農村社會保障制度也在建，但是和城鎮的差距非常大。據有關部門統計，全國農民工2011年底參加城鎮養老保險的比重為16.4%，參加城鎮醫療保險的為18.6%，參加工傷保險的為27%，參加失業保險的為9.4%。以武漢市為例，一個農民工如參加規定的城鎮各項社會保險，用人企業每月需為其繳納516元，農民工本人每月需繳納166元(占其本人月工資的12%)，合計為每月682元，每年為8184元。以目前農民工的參保率和繳費水平看，缺口相當大。如按照80%的缺口計算，1.6億進城農民工，每年繳納各項城鎮社會保險的缺口至少在1萬億元以上。
四是隨遷子女的入學問題。我國現在義務教育階段的孩子1.5億人，其中2500多萬是城鎮戶籍，1.25億多是農業戶籍人口。去年年底隨農民工父母進城到城鎮就讀的義務教育階段的孩子有1260萬。如果有機會到北京、上海、深圳、廣州這些地方的區縣去了解一下，分管教育的副區長頭都要爆了。那里義務教育的百分之三、四十甚至接近一半的學生都是農民工子女。我說這還是要有點心胸有點眼光才行，農村的孩子才來了十分之一，就占了城鎮孩子的一半，如果再來十分之一，加起來百分之二十的話，農民工隨遷子女和現在城市義務教育階段的孩子數量就一樣多了。因此，義務教育資源的城鄉布局要抓緊研究，何況解決了農民工隨遷子女的義務教育問題，緊接著的就是高中階段教育和考大學的問題。
從這四個問題看，我們的城鎮化雖然取得了巨大的成就，但是也有非常大的欠帳。我們有經驗也有教訓，面臨的任務會更加艱巨，一手要持續推進城鎮化，另一手必須把那些該解決但沒有解決好的事認認真真解決好。這里面沒有什么捷徑可走，不要單純去追求那個城鎮化率。有人說發達國家城鎮化率到了80%以上，我們的城鎮化水平還很低，空間很大。這有點盲人摸象，人家的城鎮化率統計口徑和方法是什么都沒有搞清楚，怎么跟人家比。所以一定要警惕，不要把過去所謂的GDP崇拜轉過來成了對城鎮化率的崇拜，那樣會誤大事。
