從發達國家的經驗看,一個國家從下中等收入階段進入上中等收入階段以后,農業增長會出現波動,農民收入增長明顯滯后于非農產業和城鎮職工的收入增長,在發展戰略上普遍要實行以生產價格支持為核心的農業支持保護政策。但這種價格支持在實踐中也會面臨挑戰。因此,在引入農產品生產價格支持保護制度后,也需要根據實際情況對這個政策進行改革創新,為促進高質量和高效率的農業增長提供支撐。

(一)

中國是世界上最大的發展中國家,農產品價格運行軌跡,與發達國家所走過的路徑大體一致。過去,農產品價格長期低價運行。新中國成立后,在很長一段時間內,農產品供不應求,而農產品價格也是偏低的或較低的,價格低于價值,工業品價格高于價值,形成工農產品價格剪刀差,為促進經濟高速增長和保障社會和諧穩定作出重要貢獻。改革開放以后,國家不斷提高農產品收購價格,特別是經過上世紀70年代末、80年代初和90年代中期的幾次大幅提高價格以后,對農業生產發展產生重要推動作用。

上個世紀90年代中后期到本世紀初,我國糧食供求關系發生重要變化,出現了階段性糧食供過于求,農產品收購價格一度連續幾年波動,農民種糧收入絕對下降。本世紀以后,隨著國家實施城鄉統籌發展戰略,先后出臺了一系列強農惠農富農措施,農產品收購價格開始持續提高。從此,在經歷較長時間的低價位運行后,農產品價格逐步進入一個向正常價格回歸的新階段。現在,我國已進入中等收入國家行列,農產品市場供應比較充裕,農產品價格與國際市場水平基本持平,不同品種之間存在差異,多數產品價格略高于國際水平。

從發展趨勢看,未來中國農產品價格仍會有所上漲,但不同品種之間會發生分化,價格變化過程也存在不確定性。影響農產品價格的,既有傳統因素,也有非傳統因素,既有確定性的因素,也有不確定性的因素。

第一,農產品價格變化與發展階段、成本變化、城鄉統籌狀況有關。從歷史角度分析,目前我國農產品價格總體上比過去價格高,處于較高價位運行,這種特點帶有一定必然性,盡管有政策支持因素的影響,但主要還是由市場決定的,也是城鄉統籌和促進農業生產穩定發展的要求。

第二,農產品價格變化與供求變化、資源稟賦和國際市場相關。未來中國國內糧食和主要農產品供求存在一定缺口,而國內生產資源稟賦存在不足,對國外資源和市場的依賴性將增大,在國際上增加供給需要進行農業投資,會帶動整個農產品價格水平的上升。

第三,農產品的價格變化與管理體制相關。中國是一個大國,解決問題的方式是從長計議促進生產穩定發展、建立開放高效可持續的糧食安全保障體系、拓展對外合作渠道和建立國家儲備等,這在保障供應上是沒有問題的。但在價格調節的有效性上受到限制,必要的投資和儲備必然帶來成本的增加。中國已經加入世貿組織,要遵守規則約束,國際市場價格變化必然通過多種途徑傳導到國內,國內市場已經國際化。在開放的體制下,供給會增加,風險也會增加,成本會增加,對價格變化具有影響。

按照經驗外推法估算,未來10年中國農產品生產價格上漲并保持在一定水平上是可能的,初步估計未來價格總體水平仍將上漲在5%左右。

(二)

總體上看,新中國成立以來,中國對農產品價格的管理制度經歷了兩個發展階段和兩種管理體制。

第一個階段是農產品供應短缺時代的市場流通管制、政府主導和市場調節。這一階段從新中國成立以來直到上個世紀90年代末期,國家對農產品價格管理實行統一領導、分級管理方針,對農產品收購價格逐步提高,對農產品銷售價格逐步放開。第二個階段是農產品供應相對豐裕時代的市場流通放開、市場主導和政府調節。上個世紀90年代中期以后,農產品供求關系發生重大變化,農產品供應進入相對豐裕時代,國家逐步全面放開農產品收購市場,引入新的農產品價格支持政策和價格調控體系,在糧食價格調控管理上取得很大成功,實現了糧食價格的溫和上漲。

當前農產品價格管理面臨的新挑戰主要有:一是農村經濟結構和社會結構以及農業生產經營方式處于快速變化過程中,不同農產品價格的變化及其影響差異很大,現行的農產品價格支持保護政策還存在一些不足和缺陷,總體上比較粗放,不適應現代市場經濟條件下管理到戶、管理到企和管理到鏈的要求,在管理方式上需要不斷完善、深化和細化。二是農產品市場流通體系建設不完善,市場競爭不充分,特別是地方國有糧食收購企業改革滯后,資源整合不足,農產品市場流通系統的活力、效率與國際市場相比還存在很大差距,難以滿足保供穩價的要求。此外,國內外農產品差價縮小,擠壓政策調控空間,也是當前農產品價格管理面臨的挑戰之一。

(三)

未來我國對農產品價格管理政策進行改革完善的核心,是要順應形勢發展變化新需要,創新保供應、穩價格的方式,加強農業基本經營收益保護,采取更直接、更有力和更有效的農業基本經營收益保護措施,持續提高農業綜合生產能力,減少政府干預對市場配置資源的不利影響,同時更好地發揮政府在市場建設、戰略儲備和應急調控中的功能,實現保供穩價、開放高效、有管有調、管調結合和可持續發展。

第一,轉變農業生產價格支持方式,逐步引入更直接、更細致和更合理的目標價格補貼制度。在農村土地流轉和農業規模經營發展發生較大變化以及政府市場調查統計信息系統比較完善可靠的條件下,建議國家對主產區農民的生產價格支持辦法作相應調整,從托市收購逐步轉變為差價補貼,補貼資金的支付從管理到企轉為管理到戶,按照農戶在市場上自由出售糧食、棉花等價格低于國家規定的最低收購價或保護價的差額計算差價損失,在生豬市場調控中引入生豬生產周期性虧損救助機制,實行更直接和更細致的農業基本經營收益保護,提高農民生產的積極性,促進農業生產穩定發展。

第二,深化地方國有糧食流通企業等改革,提高農產品市場流通系統的活力、效率和國際競爭力。為了提升農產品市場流通效率,并更好地解決農民在農產品銷售上可能存在的“賣難”問題,保證農民在生產出產品后能夠獲得更好的經營收益,要擴大市場準入,探索引入和應用負面清單管理制度,加快建立更加統一、高效、競爭、有序的農產品流通市場,健全和完善全國統一、分級分類、公開透明、監管嚴格的農產品供銷質量標準體系,重點加強帶有公共性的農產品市場流通基礎設施建設,整合資源建立一批按照現代企業制度運行、垂直管理的國有糧食、棉花、畜產品等倉儲物流加工企業,在必要時承擔政策性收儲任務;重點引入競爭機制,推動競爭,促進創新,降低成本。

第三,推進農業全產業鏈管理的規范化,建立更加完善的農產品質量安全管理機制和農業生產者利益保護管理機制。適應居民消費結構升級的新形勢,引導和促進農業生產經營者細分消費市場,發展多層次、多元化和多樣化的農產品生產供應鏈,提高農業產業經營的品牌價值、附加值和增加值,擴大農業生產經營者的利益分配空間。加快新型農業經營體系建設,創新農業生產經營的組織方式和管理方式,從源頭上降低農業生產發展的市場風險和疫情疫病風險,建立和完善農業生產經營利益全產業鏈統籌平衡分配機制。

與此同時,還要加強中儲糧和地方儲備糧系統建設和管理,增強其在執行應急調控和戰略儲備任務中的載體功能,積極拓展國際糧食儲備,牢牢把握我國糧食價格變化調控的主動權。